供給側結構性改革與特色小鎮創新發展

楊中川 陳坤

摘要：特色小鎮是推進供給側結構性改革的重要平臺，推動特色小鎮創新發展具有極其重要的現實意義。文章分析了我國特色小鎮的發展現狀，指出當前存在的自身定位不清、外部要素難以參與、資金面臨嚴重瓶頸、體制機制活力不足等困惑。簡要的闡述了我國供給側結構性改革的基本內涵，深刻討論了特色小鎮在供給側結構性改革中存在的價值，即破除空間資源瓶頸、打破有效供給不足、以創新驅動供給側改革。據此提出堅持科學引領、強化特色塑造、推進路徑創新和完善體制改革四個方面來推動特色小鎮創新發展。

關鍵詞：特色小鎮；供給側結構性改革；基本內涵；創新發展

一、引言

改革開放以來，我國經濟在消費、投資和出口三駕馬車拉動下取得了舉世矚目的成績，然而三駕馬車在策馬奔騰的同時，也積累了如落后過剩產能、無效低端供給和監管制度滯后等問題。這一問題在2008 年全球金融危機爆發后顯得尤為突出，此時我國經濟開始全面進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期這一“三期疊加”的新常態階段。針對我國經濟長期存在的結構不合理問題，我國政府提出大力推進供給側結構性改革，確定具有深刻學術內涵的供給側結構性改革為國家經濟政策的思路主線。供給側結構性改革具體的政策演變情況如表1所示。與此同時，習近平總書記、李克強總理等黨中央和國家“十三五”規劃《綱要》等多次提及特色小鎮、小城鎮建設，要求因地制宜、分類施策推進特色小鎮和小城鎮建設，促進特色小鎮和小城鎮持續健康發展。因此，發展美麗特色小城鎮是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化的重要抓手，有利于推動經濟轉型升級和發展動能轉換，有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。

表1  我國供給側結構性改革的政策演變情況一覽

一、我國特色小鎮發展現狀及困惑

（一）我國特色小鎮發展現狀分析

 目前特色小鎮已在全國如火如荼的展開，發展勢頭十分迅猛，然而各地特色小鎮發展狀況不盡一致。特色小鎮非浙江省首創，多地都曾提出過建設特色小城鎮，只是稱謂不盡相同，而浙江省開展的特色小鎮創造性的結合了雙創、文旅等內容，取得了良好的成效，得到了中央的高度肯定。規劃建設特色小鎮已成為浙江省在新常態下的創新發展戰略。浙江的特色小鎮“特”在內涵氣質， “活”在運作機制，“新”在制度供給，“亮”在建設成效。   

 2016年７月１日，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》�！锻ㄖ�》決定在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，并明確提出，到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。全國范圍內的特色小鎮發展模式有別于浙江模式，其政策出發點在“新型城鎮化”。特色小鎮的典型模式一般分為四類，第一類是延續歷史文脈，主要發展傳統經典產業。第二類是依托前沿科技，發展新興產業，以信息經濟作為核心內涵，圍繞大數據、云計算、“互聯網＋”等新興概念展開，將科技與社會實體有機結合起來。第三類是借鑒國外優秀經驗，發展特色產業，借鑒富有特色的產業進行布局的經驗，將國際先進的運營理念和模式融人區域發展，從而提供完整的配套服務和專業化服務。四是企業推動的造城模式，根據自身的運營建設優勢提出了獨有的小鎮建設模式。具體各地特色小鎮發展狀況如表2所示。

表2  各地特色小鎮發展狀況一覽

（二）我國特色小鎮發展存在的困惑

1.自身定位不清

特色小鎮建設過程中，地方政府面臨的首要問題是找準特色小鎮的獨特定位。如果對特色小鎮、特色鎮、景區開發和美麗鄉村等概念難以區分辨別的話，就會單純模仿，極具缺乏地方特色，往往會導致特色小鎮出現“千鎮一面”的景象，“一哄而上”的泡沫畫面，“避實就虛”的政績工程，“缺乏靈魂”的空洞內涵。尤其，對于一些中西部地區，嚴重缺乏投資基礎，遠未形成產業群，卻極力打造特色小鎮。還有一些省份競采取下達硬指標的方式，加快特色小鎮建設，直接規定完成時間和數量�？v使一些具備建設特色小鎮條件，然而對原有生態環境和文化缺乏應有的尊重和保護，往往打著特色小鎮建設的名義，實際進行房地產開發，制造形象工程。尤其是在產業定位上，部分特色小鎮存在著產業集聚度低、社區整合度低和產值預期不理想等問題。以上問題均反映了特色小鎮建設過程中存在的自身定位不清問題。

2.外部要素難以參與

我國特有的國情決定小城鎮難以成為眾多投資者關注的焦點，直接導致小城鎮發展活力不足，外部要素難以積極參與其中。即使已獲得認可的127個特色小鎮，按類別多數可劃分為旅游、歷史文化類，其中40%的為傳統村落，81%的為美麗鄉村，52%的具有PPP項目，73%的具有政府購買項目，而多數特色小鎮不清楚自身的主導產業，因此主導產業的平均就業貢獻率偏低，僅有40%。

3.資金面臨嚴重瓶頸

各個地方政府如今面臨的重要難題就是資金約束和要素整合能力的欠缺。對于資金來源問題，由于我國小城鎮建設長期以來依賴政府財政撥款及土地財政，然而在特色小鎮建設過程中，一時間還難以突破原有的資金管理模式，就繼續走以往行政干預的老路，直接影響了社會發展的活力，更加不利于特色小鎮的可持續發展。對于資金數量問題，特色小鎮建設發展所需要的資金量大，時間久，僅僅依靠市場機制是難以做到的，因此我國大部分小城鎮均面臨著資金量短缺的問題。對于資金保障問題，特色小鎮在投融資過程中均存在一定的風險。

4.體制機制活力不足

我國目前的行政管理體制中，整個行政區域的管轄權掌握在大城市手中，往往會出現不同等級城鎮的建設用地指標分配不均衡，進而導致城鎮間出現“馬太效應”，阻礙區域經濟一體化的形成。小城鎮發展到一定階段之后，可能需要“鎮改市”來完善管理權限，進而突破自身的發展瓶頸。缺乏行政級別的特色小鎮，若是想募集資金補齊基礎設施短板，亦并非易事。位于郊區的特色小鎮，由于多是集體土地權限，土地權屬和用途均受法律制約。

�嵍�、我國供給側結構性改革的基本內涵

談及供給側結構性改革，易與里根政府的供給側改革相混淆。二者僅在激發經濟活力、促進經濟增長方面的政策目標類似，而在發展背景和任務目標上明顯不同。滯漲問題是里根政府供給側改革面臨的主要背景，其任務目標是抑制通貨膨脹。反觀我國的供給側結構性改革的主要背景是經濟新常態，通貨膨脹壓力相對較小，結構性產能過剩較為嚴重，同時二者在經濟結構方面差異較大。我國的供給側結構性改革的主要任務是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，加大重點領域及關鍵環節的市場化改革力度，調整各類扭曲的政策及制度安排，完善公平競爭、優勝劣汰的市場環境和機制，最大限度的激發微觀活力，優化要素資源配置，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。主要任務可分為經濟領域、行政領域和社會領域三類，具體如圖1所示。

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圖1  供給側結構性改革的主要任務

由于以上的種種差別，決定了我國當前的供給側結構性改革與里根政府時期的政策手段完全不同。減稅和放松管制是里根政府時期的主要政策手段。我國當前主要采取的手段是經濟結構調整和轉變經濟發展方式，提高結構的適應性和靈活性，進而提高全要素生產率。因此我國在實施供給側結構性改革的過程中，應充分厘清理論與實踐的誤區，不能照搬照套美國歷史經驗，從本國具體國情出發，實事求是的進行供給側結構性改革。推進供給側結構性改革具有著重要的意義。首先，推進供給側結構性改革是適應和引領經濟新常態的必然要求。其次，供給側結構性改革是助力需求端結構調整的必然要求。第三，供給側結構性改革順應了我國推進城鎮化發展的客觀要求。第四，大力推行供給側結構性改革是轉變經濟增長方式的必然要求。推進供給側結構性改革，既要做好“加減乘除”四則運算，又要實施好“五大政策支柱”�！凹訙p乘除”分別指，轉變以往以投資需求為核心的經濟增長方式這一核心目標是做“加法”；解決好產能的結構性過剩問題這一首要目標是做“減法”；構筑創新驅動增長模式這一創新目標是做“乘法”；提高經濟發展質量，要避免各類發展風險這一保底目標是做“除法”�！拔宕笳�策支柱”分別指，穩定的宏觀政策，為結構性改革營造穩定的貨幣金融環境；精準的產業政策，準確定位結構性改革方向；靈活的微觀政策，完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力；堅決落實的改革政策，加大力度推動改革落地；服務質量托底的社會政策，守住民生底線。

三、特色小鎮在供給側結構性改革中的價值

特色小鎮發展戰略提出，不僅為我國應對包括產業結構調整和轉型升級在內的經濟社會轉型提供了可能，其更深遠的意義還在于創造個性發展的同時，為特定區域社會的整體現代化創造了均衡的發展機制。特色小鎮將創新驅動作為推動經濟轉型動力的一種發展模式，具有著區塊經濟特型化功能，能夠促使產業結構調整，保證現有產業延續，加速了新的高端產業集聚。同時提高公共設施利用率，創造了區域社會相對充分的就業機制，激勵市場競爭，進而促使產業轉型升級。通過構建特色小鎮，強化并提升了生態和環境建設標準，建構了有品質的現代“特色城鎮生活方式”，創造了新型社會空間整合再發展模式，形成了福民富民自我生長機制，為同產業企業營造良好的競爭環境，合理優化資源配置和產業空間布局。在國家大力倡導供給側結構性改革的背景之下，適時地推出特色小鎮戰略，極大的契合了供給側結構性改革所要求的“抓好宏觀布局，放活微觀創新”。特色小鎮第一次有機地融合了產業集聚、專業化和差異化幾個重要的產業架構要素，具有極大的創新性。同時特色小鎮的良好生態不僅能夠充分釋放內在發展動力，還能夠吸附外在高端的要素資源。全面鋪開和成功創建的特色小鎮能夠為新常態下的供給側改革提供可行的思路和有力支撐，同時也為經濟社會及生態環境的和諧發展提供了更多有益嘗試。

（一）破除空間資源瓶頸

一直以來我國政府強調優化生產力空間布局，特色小鎮一般控制在規劃面積3平方公里、建設面積1平方公里的有限空間中，通過制度“節地”以引領科學高效用地、通過規劃“控地”來提升國土空間擴張力、通過復墾“騰地”來增強土地利用承載力、通過挖潛“盤地”以提高土地資源利用率，亦即通過節約集約利用土地資源以破除我國經濟發展的空間資源瓶頸。

（二）打破有效供給不足

當前我國經濟發展面臨著有效供給不足和無效供給過剩的重要困境。然而特色小鎮建設能夠優化供給結構、消融供給約束、打破供給不足。因此，應加快高端產業布局，有效化解供給側結構失衡。加速傳統產業升級，著力打破供給側要素約束。加快產業融合發展，積極培育供給側增值動能。

（三）以創新驅動供給側改革

創新是供給側結構性改革突破的關鍵點所在。特色小鎮作為我國創新發展的重大戰略選擇，主要表現在創新高端要素集聚、創新制度供給、創新金融支持等方面。具體來說，一是創新高端要素集聚。特色小鎮是以人才再集聚、功能再聚焦、體制再創新為重要指向的全新發展平臺和新興聚落空間；二是創新制度供給。既包括供給結構的優化、生產要素的升級，也包括以政府為核心的各類制度創新與制度供給。三是創新金融支持。一直以來金融創新能力不足是制約高端產業布局和傳統產業升級的重要瓶頸。而特色小鎮的茁壯成長更需加大金融創新力度，強化金融創新支持，以此保證小鎮建設充裕的資本供給。

四、如何推動特色小鎮創新發展

（一）堅持科學引領

特色小鎮應堅持創新，崇尚創新，打破傳統計劃經濟中的鄉鎮發展理念，牢牢把握互聯網和汽車時代的巨大時空變革趨勢，主動將特色小鎮打造成雙創載體，突出經濟發展新動能，注重新生中小城市與美麗鄉村協調發展，促進城鄉有機融合，堅持綠色發展，牢守環境底線，強化開放，植入新鮮活力，堅持共享，提升居民幸福感。尊重城市發展理念，積極轉變規劃理念。明確特色小鎮發展理念，因地制宜循序推進，把握特色小鎮發展尺度，科學制定倡導性規劃。

（二）強化特色塑造

特色小鎮保持旺盛生命力的核心在于特色，要強化特色，首先就要在特色產業上做文章，特色產業是基石，發展的好壞直接決定著小鎮的未來，因此特色小鎮發展要積極發揮資源稟賦優勢，聚焦鎖定優勢產業，煥發產業生機和活力。其次，要在特色文化上下功夫，特色小鎮的核心靈魂在文化，凝聚小鎮的核心價值，既要體現傳承，又要堅持創新，讓文化軟實力成為小鎮硬實力和活價值。最后，要在特色生態上見真招，這一生態既包含自然生態，也包含政治生態，更包含創新創業生態。謹防特色小鎮房地產化，推進產城融合發展，立足小鎮產業和文化，探索多元化建設模式。

（三）推進路徑創新

應繼續堅持以創新為核心，將創新作為經濟發展的核心要素。以建設創新型國家和大力推進大眾創新、萬眾創業為契機，培育創新文化、創新熱情，創新氛圍。以創新開啟我國經濟增長的“熊彼特增長階段”，讓創新引領經濟結構調整和產業升級。眾多的實踐已證明，僅僅依靠傳統的方法難以突破特色小鎮的發展瓶頸，必須因鎮制宜，突出自身特色和風格，找準市場定位，不能盲目跟風，兩手并重，政府旨在規劃布局、提升服務，企業注重招商引資、招才引智，積極推動新型工業化、城鎮化、信息化協調發展，用新技術提升落后產業，用新能源代替舊能源。堅持產城融合發展理念，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

（四）完善體制改革

積極深化城鎮管理體制改革，提升行政管理效率。賦予小城鎮更多自主權，激發自身發展潛力。加快政府職能轉變，建立多方協同參與機制，堅持“小城鎮、大服務”改革方向，強化公共服務職能，推進治理主體多元化、智庫化建設，促進運行機制平臺化、網絡化，加速推進多元化管理模式。

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