特色小鎮建設的運行邏輯、主體分工與金融保障

  王博  肖欽華

摘要：特色小鎮的建設成為了推動我國城鎮化發展的重要引擎。目前，已在全國范圍內已開始掀起特色小鎮建設的浪潮。由于特色小鎮建設尚處于探索建設階段，相關利益主體還缺乏實踐經驗。文章深入的分析了特色小鎮建設內部的運行邏輯，即產業戰略及定位、產業業態空間規劃；合法合理獲得土地、土地資產保障資金流入；特色小鎮建設運營、資產證券化資本退出。厘清了政府、鎮村經濟組織、房地產商、投資商、產業基金、產業服務商、規劃設計機構、小鎮運營商各相關利益主體的角色與分工。將特色小鎮建設的金融安排合理分為資本金階段、建設資金階段、運營資金階段、運營成熟階段四個主要階段。同時，依托全國不同地區特色小鎮政策和實踐探索，梳理了不同特色小鎮建設的模式。據此提出相關對策建議，對于保障特色小鎮的建設運營具有重要意義。

關鍵詞：特色小鎮；運行邏輯；主體分工；金融安排；建設運營

在深入推進城鎮化建設的道路中，特色小鎮的建設成為了推動我國城鎮化發展的重要引擎。2016年，住建部、國家發展改革委、財政部發布了《住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出“到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量”。由此，全國范圍內開始掀起特色小鎮建設的浪潮。

由于特色小鎮建設尚處于探索建設階段，相關利益主體還缺乏實踐經驗。按照《通知》要求，特色小鎮的建設需要堅持市場主導，充分發揮市場主體作用，政府重在搭建平臺、提供服務，防止大包大攬。因而，如何確定好好特色小鎮建設內部的運行邏輯，厘清各相關利益主體的角色與分工，以及在此基礎上，了解特色小鎮建設的運行邏輯，有效引入社會金融資本，綜合運用財政、金融政策，切實發揮好市場機制作用，對于保障特色小鎮的建設運營具有重要意義。

一、特色小鎮建設的內部運行邏輯

要保障特色小鎮建設的順利推進，首先需要深入把握特色小鎮建設的內部運行邏輯。特色小鎮運營建設的軟實力在于產業與運營，而硬實力及物質空間載體便在于土地資本及空間規劃，因而，在特色小鎮建設的諸要素中存在一定的內部運行邏輯：①產業戰略及定位、產業業態空間規劃；②合法合理獲得土地、土地資產保障資金流入；③特色小鎮建設運營、資產證券化資本退出。

（1）產業戰略及定位、產業業態空間規劃

為了避免各地特色小城鎮遍地開花導致的特色小城鎮過多、過濫又無特色以及土地資源的浪費等問題，明確特色小鎮的發展定位和發展目標、開展特色小城鎮的空間規劃、實現“多規合一”是特色小城鎮建設重要的前置條件。

首先，應充分發揮土地利用總體規劃對特色小鎮建設項目用地的統籌和引導作用，確立土地利用總體規劃的龍頭地位，各專項規劃（如城鎮規劃、鄉村規劃、交通、水利規劃等）都應符合土地利用總體規劃，并做好與土地利用總體規劃的銜接協調工作，做到村鎮一級的“多規合一”，統籌安排各類建設項目用地規模和布局，優先保障特色小鎮的建設用地。

其次，特色小鎮建設項目的用地必須符合土地利用總體規劃，必須在土地利用總體規劃確定的建設預留地內選址，解決項目用地及時報征的問題。要強化規劃的管理和實施效能，維護土地利用總體規劃的嚴肅性、權威性，避免和杜絕建設用地項目無視土地利用總體規劃，造成選址的隨意性、盲目性，真正形成“以規劃制圖，以圖管地”的局面。有的地方特色小城鎮建設力圖規避土地利用規劃而搞“特殊”，占用了大量基本農田和耕地，建設用地與耕地保護矛盾突出。

第三，加強土地利用總體規劃的編制與執行力度，是確保土地合理高效利用的基礎。根據土地利用規劃的實際情況和背景對未來進行客觀的預測，使土地利用規劃與經濟發展和產業布局相適應。特色小城鎮建設必須在土地利用規劃的指導下進行，不能隨意調整土地利用總體規劃，其權威性無論供地者還是用地者都應該嚴格遵守。

（2）合法合理獲得土地、土地資產保障資金流入

土地合法合規的獲得是特色小鎮建設運行的根本。在傳統的房地產開發模式下，由于土地管理不到位與房地產經濟利益的推動，許多開發商在未批先建或違規占用集體用地建設住宅，由于相關手續不完備，建成后成為事實上的不良資產。為杜絕特色小鎮建設的持續融資隱患，要保證土地資產權屬與用途合規合理，以土地作為最有保障性的固定資產促進資本的融資及退出，進而實現開發商持續的融資，形成“資本→資產→資本”的交易閉環。

土地資產是特色小鎮運營建設過程資金流動運轉的核心。由于我國小鎮建設經濟基礎落后，資金不足；國家政策性銀行的專項資金扶持政策為特色小鎮建設提供了必要支撐。但盡管如此，政策性銀行注資的前提卻以特色小鎮資本金通過市場得到解決為前提，而資本金往往也占到總建設投資的20%，這對特色小鎮建設主導方的資金實力也提出了更高的要求。正因如此，特色小鎮建設中土地權能的獲得才會為具有雄厚資金能力的資本方提供可靠的不動產抵押保障。除此之外，特色小鎮建設前期所需一定比例的資本金，無論是資本金還是專項貸款資金，都需要具有完整權能的土地資產作為最有利的增信措施。

（3）特色小鎮建設運營，資產證券化資本退出

特色小鎮的建設運營是社會多方資源對接的綜合體現，主要包括了政府投融平臺公司、小鎮及村集體經濟組織、產業運營集團和專業投資機構四個方面的組織機構。特色小鎮建設的具體實施主體，通過公司、有限合伙基金等形式實現利益捆綁，進而以共同成立的項目公司為主體進行特色小鎮的策劃、規劃、建設、運營。參與主體的強強聯合組成利益共同體，充分發揮各方優勢，風險共擔、利益共享，推動特色小鎮建設的快速發展。

特色小鎮的建設需要從產業、設施、城建等方面大量資本投入，需要大量資本長期持續投入。從各階段來看，前期資本金、建設期貸款資金、運營管理中的資金投入、項目成熟運營后的證券化上市等都需要資本方牽頭組織。因此，在項目啟動初期，資本方可以以股權的形式介入項目，進行開發全過程的測算與控制，介入項目的整個策劃、規劃、建設、運營全過程，使得項目運營朝著有利于資本方認可的方向發展。建設運營的后期，當項目建設完成后，會形成優質資產，資本會在特定的階段退出，可以以股權方式、債券方式、再融資方式實現資本退出，其中，資產證券化應是更優的選擇，它是以特定資產組合或特定現金流為支持，發行可交易證券的一種融資形式，本質上是以資產的未來收益作保證實現資本收益，最終使資產具有流動性。這也是當前以PPP推進基礎設施建設等項目中，資本方期望探索的。

二、特色小鎮建設參與主體的角色與分工

特色小鎮建設涉及不同利益主體，只有形成高效的協作聯盟，才能讓特色小鎮的建設更成功，更高效，更健康。特色小鎮建設的參與主體大致可以劃分為以下8類：政府、鎮村經濟組織、房地產商、投資商、產業基金、產業服務商、規劃設計機構和小鎮運營商等。

（1）政府

政府提供的高效行政服務是特色小鎮實施的重要保障。盡管特色小鎮這一全新經濟形態是由政府提出并引導的，在國內已經蔚然成風，但歸根到底特色小鎮運營主體還是企業而非政府。政府的職責主要是為特色小鎮搭建綜合發展平臺，為特色小鎮的建設和其他參與主體提供相應的政策創新與支持。同時，政府還需要挖掘本地的特色產業，高效地組織特色小鎮的產業規劃、總體規劃、控制性詳細規劃、景觀規劃等，并做好落地規劃的實施。

（2）鎮村經濟組織

特色小鎮建設的對象有的是建制鎮，有的是非鎮非區。盡管在建設范圍上不太可能涉及到整個鎮域范圍，但是在土地權屬上很可能會涉及到鎮村擁有復雜權屬關系的國有、集體、民營經濟組織。若要保障特色小鎮從規劃到投建運營的高效實施，則與鎮村經濟組織建立良好的合作機制和利益分配機制等是特色小鎮建設中繞不開的重要問題。

（3）房地產商

特色小鎮的發展，離不開良好的人居環境的建設，這也是特色小鎮發展的基礎之一。因此，在實際項目運作中，鮮有特色小鎮項目不含地產開發的�，F階段的房地產開發商已經漸漸脫離簡單粗暴的“拿地→貸款→蓋房→賣房”循環。但特色小鎮能夠吸引市場主體的仍是其中的優質土地資產以及基于土地的地產項目開發。這種優質資產是特色小鎮能夠全面推向市場的資產基礎，也是撬動特色小鎮整體運營及完善基礎設施建設的有效杠桿。

（4）投資商

與房地產商相對應，投資商將主要為特色小鎮的基礎設施、公共服務實施以及居住商業等的建設注入資金。特色小鎮建設可以充分運用銀行、保險、債權、基金、扶持資金、投資機構資金等各類投資商的資金，在“政府-社會-金融機構”構成的多元化投資平臺，在遵循科學合理的投融資規劃基礎上，獲得特色小鎮建設的金融支持。

（5）產業基金

產業投資基金本質上是一種融資媒介，是助推產業孵化、規�；�、并購的重要力量。在特色小鎮建設中，政府通過成立基金，吸引社會資本以股權形式介入項目公司，利用市場反應敏感、避風險能力強、活躍度高的社會資本參與特色小鎮項目的建設和運營。這種政府資本和社會資本聯動的PPP模式，是現行條件下特色小鎮建設的核心投融資模式，適合于投資額度大、運營效益相對較小的小鎮基礎設施建設、公共服務設施建設以及創業類項目開發。

（6）產業服務商

產業服務商以產業發展為研究對象，深入研究國家產業發展政策，依據各大產業的發展特點，構建完善的優勢產業鏈為目標，結合各區域產業結構的實際情況，以政府為主導，企業為經營主體，利用市場化運作手段規劃，培育特色小鎮來實現產業聚集，同時提供促進企業發展的資金平臺，技術平臺，人才交流平臺，市場交易平臺等資源綜合體來促進產業升級。專業的產業咨詢、產業招商、企業服務等機構正成為真正意義上的產鎮融合發展服務商。

（7）規劃設計機構

特色小鎮正成為各地加快推進新生城鎮化的新平臺和房企轉型升級的新路徑。特色小鎮建設涉及規劃設計、投融資、建設運營、服務等多項內容，為了防止一哄而上的造鎮運動，在所有的環節中，必須規劃設計先行。同時，為避免低水平重復建設形成新的庫存、出現“千鎮一面”等問題，規劃設計機構要深度了解特色小鎮運營的特色需求，明確特色小鎮建設的目標導向和重點任務；要結合特色小鎮所在地域和資源稟賦，明確產業定位和發展方向；要加強核心區空間控制，挖掘、塑造特色文化品牌；要緊密銜接其他重要規劃，確保充分規劃的引領和指導作用，強化產業、空間協同發展。

（8）小鎮運營商

特色小鎮的運營，需要資金、人才、管理、營銷、企業等各類資源的共同發力，是一個系統性的工程。因此，特色小鎮的運營商實際上是一個多主體系統工程的導入者，是一個綜合運營平臺�；�于當前PPP模式的推廣與成熟，特色小鎮建設已經具備了在市場層面上將規劃、資本、運營管理等不同平臺整合到一起的基礎。借助PPP運作模式，搭建包括資本機構、產業運營商等元素的一體化第三方運營平臺，撬動社會資本投入，可有效實現項目落地。

三、特色小鎮建設的金融安排

特色小鎮相關建設環節復雜，涉及利益主體多，但綜合而言，社會資本等主體的介入是特色小鎮最主要的特征之一，金融資本的籌措保障又是特色小鎮能夠順利建設運營的重中之重。故此，本部分將特色小鎮建設的金融安排分為四個主要階段：資本金階段、建設資金階段、運營資金階段、運營成熟階段。

（1）資本金階段

項目資本金階段，對應項目的啟動階段，是在獲得國家開發銀行、商業銀行等銀行貸款之前所要解決的問題，類似于PPP項目在獲得后端貸款融資之前需要解決的問題。

在各階段中，資本金階段的融資相對最難，需要重點考察以下六個方面：首先是產業發展前景，即項目資源價值、項目運營方運營能力、品牌和市場號召力。其次是操作可行性，即產業運營主體、項目審批、資金安排、收益預測。第三是未來現金流，即關注產業發展前景，未來項目預測現金流；涉及公共服務項目，是政府購買服務項目還是使用者付費項目。第四是資產增值潛力，即土地增值潛力、項目收入穩定后的項目估值。第五是增信安排，即政府兜底能力，是否能夠納入政府財政預算，是否能夠作為政府購買項目；劣后資金的墊底作用。第六是項目退出，即上市、并購、證券化。

資本金如果全部地方政府支付的話，政府資金投入過大。對于資本金的操作辦法，可以由政府投資公司聯合村鎮集體組織、投資方、運營方以一定的股權比例，共同成立投資管理公司作為基金管理人GP，發起設立母基金，形成利益共同體，各機構可以選擇投資母基金中的優先級、中間級或次級有限合伙份額，按風險級別風險不同的收益。母基金再根據特色小鎮建設過程中的各具體子項目設立子基金，子基金再針對單項目進行募資和投資。針對優先級LP而言，最佳選擇是銀行理財資金，相對成本較低，但需要對項目的風險、收益方面有較為明確的考量。其次就是信托基金、券商、信托計劃、資管計劃、保險資管、以及地方政府的投資資金等。這些資金的風險容忍度較低，要求收益相對穩定，可以作為資金的優先池，即優先級LP。對于次級LP，則具有投資性質，存在高風險高回報的特征。這類資金可以由地方政府引導基金出資、政府平臺公司出資、產業集團出資、投資管理公司出資等，次級LP需要直接承擔項目的投資風險，相應獲取項目主要的投資回報。優先級LP與次級LP杠桿比例一般不超過5:1。子基金成立后，對項目公司進行股權投資，由項目公司去運營具體的項目，基金通常持有項目公司70%~90%的股份。政府需要為項目的運營提供擔保、流動性支持扥增信安排。

（2）建設資金階段

資本金問題解決后，進入項目建設階段，這時可以向國開行、各商業銀行申請項目建設貸款。政府和銀行機構在這一階段給予的金融支持重點為：

一是支持改善小城鎮功能、提升發展質量的基礎設施建設。主要包括：道路、供水、電力、燃氣、熱力等基礎設施建設；企業廠房、倉庫、孵化基地等生產設施建設；學校、醫院、體育場館、公園、小鎮客廳等公共設施建設；居民拆遷安置、園林綠化等居住環境改善設施建設；河湖水系治理、建筑節能改造、新能源利用、污水和垃圾處理等生態環境保護設施建設。

二是支持促進小城鎮產業發展的配套設施建設。主要包括：標準廠房、眾創空間、產品交易等生產平臺建設；展示館、科技館、文化交流中心、民俗傳承基地等展示平臺建設；旅游休閑、商貿物流、人才公寓等服務平臺建設，以及促進特色產業發展的配套設施建設。

三是支持促進小城鎮特色發展和環境塑造的工程建設。主要包括：街巷空間、建筑風貌等綜合環境整治工程建設；田園風光塑造、生態環境修復、濕地保護等生態保護工程；傳統街區保護和修繕、非物質遺產活化等傳統文化保護工程建設；雙創平臺、展覽展示、服務平臺、人才交流等促進特色產業發展的配套工程建設。

（3）運營資金階段

當項目建成運行后，會出現相應的現金流，這一階段的銀行流動性貸款，相對較為容易，主要需要提供土地、房屋、產權等資產抵押。政府和銀行機構在這一階段支持小城鎮運營管理的主要內容包括：基礎設施改擴建、運營維護融資；運營管理企業的經營周轉融資；優質企業生產投資、經營周轉、并購重組等融資。

（4）運營成熟階段

當項目運營產生穩定的現金流后，可以考慮以資產證券化的方式實現前期投資資金的退出。資產證券化的過程其實是對未來現金流進行折現和流動性溢價的過程，可以為前期投入資金帶來高額的投資回報。通過資產證券化，也可以提高特色小鎮知名度，有利于項目的進一步發展。

四、特色小鎮建設的模式梳理

全國不同地區依托特色小鎮政策，在各地開展了不同的實踐探索，對此，本部分根據各地區特色小鎮的模式特征，選擇其中的典型案例進行了簡要的梳理與總結。

（1）資源稟賦深入發掘開發模式——以閬中古鎮為例

歷史文化資源主導型的小鎮開發模式，主要是依托其保存相對完好的傳統建筑、古建筑，展示歷史文化風貌，體驗傳統生活方式，從而對游客產生特有的吸引力。

閬中古鎮，古稱保寧，是四川南充的縣級市，地處四川盆地東北部，山圍四面，水繞三方。2000多年來，為巴蜀要沖，軍事重鎮，有“閬苑仙境”、“閬中天下稀”之美譽。代詩人杜甫在這里留下了“閬州城南天下稀”的千古名句。閬中古城建址是完全按照唐代天文風水理論的一座城市，被譽為“風水古城”。閬中的歷史源遠流長，歷史文化璀璨，人文景觀豐富，古城格局完整，城市選址及街道布局融山水城為一體，典型的體現了古代城市建設風水學理論，現實了濃厚的傳統文化色彩，古代巴國的首都，漢唐時候是我國的天文研究中心。

2010年前，閬中的旅游資源缺乏整合，旅游開發相對落后。2010年，閬中古城文化進行全盤整合，做出對旅游資源的整體形象定位，對旅游線路進行整合開發，強調自身文化特色，發掘對旅游產品的深入開發。以保護與開發同步為原則，進行散點與街景的結合，集中民居改造為民宿客棧，復興當地老字號，建立老字號一條街，保護民居人文旅游資源，興辦古城古老商業，讓現代人感受古代的商貿文化生活。

（2）旅游接待型小鎮開發模式——以湟源縣為例

著名自然風景景區，一般都在遠離城市的地方。在這些旅游目的地的周邊，形成的人口聚居地，就是旅游小鎮。這一類小鎮，本身不是景區，但是自然生態環境都很好，最重要的在于，這里是旅游集散地，是接待建設的重點區域，這就是接待型旅游小鎮。這類小城鎮通常為遠離旅游中心城市的著名風景區重要門戶和游客主通道，具有獨特的區位優勢，小城鎮依托地理優勢，開展旅游接待工作。接待型旅游小鎮，是旅游房地產開發的最佳區域，既可以開發旅游商業房地產，又可以開發旅游度假房地產。

湟源縣位于青海省東部，湟水河上游，隸屬于西寧市。距離西寧市區45分鐘，至青海湖1小時。湟源縣的發展，便依托青海湖的旅游資源。由于距離青海湖較遠，湟源縣處于距離青海湖最近的周邊小鎮。以此為及其，湟源縣大力發展其旅游服務產業，憑借其優越的地理位置與特殊的周邊自然資源，湟源縣尊重其古城原有風貌，植入多樣豐富的旅游服務產品。同時湟源縣還大力發掘其悠久的歷史文化資源，退出丹葛爾古城、赤嶺日月山景區、湟源排燈等豐富多樣的旅游景點及旅游文化產品，進一步擴展了湟源縣的多樣化產業，推動了湟源縣的建設發展。

（3）行業品牌引擎型小鎮開發模式——以橫店鎮為例

行業引擎型小鎮，重點在于行業品牌打造，依靠某種特殊的行業，聚集于小鎮中，依托該行業的發展，形成旅游宜居型小鎮。以橫店鎮為代表。

橫店鎮位于浙江省中部，距東陽市區18公里，橫店工業經濟穩步推進，影視旅游產業蓬勃發展，享有“中國磁都”、“中國好萊塢”之美譽。依托影視產業的發展，橫店鎮內建成了廣州街、香港街、明清宮苑、秦王宮、清明上河圖、夢幻谷、屏巖洞府、大智禪寺、明清民居博覽城.圓明新園等14個影視拍攝基地和兩座現代化攝影棚。依托影視產業的民星效應與影片影響力，這里聚集了大量的人氣與產業，目前，橫店鎮已成為亞洲規模最大的影視拍攝基地，被稱為中國好萊塢。影視產業的發展，也帶動了橫店影視基地休閑旅游業的發展，橫店影視城已成為國家5A級旅游區。

（4）生態民居環境小鎮開發模式——以揚州西湖鎮為例

生態人居型是最為普遍的旅游宜居小鎮開發模式，這類小鎮一般處于中大型城市周邊，距離城區較近，本身生態環境優美，且以生態人居為發展特色，主要接待城市休閑居民，開展休閑度假旅游為主。

西湖鎮位于揚州西北新區，國家級“蜀崗---瘦西湖”風景區內，具有獨特的“蜀岡之美”。西湖鎮地理位置優越，交通優勢得天獨厚，是創業、人居、休閑、旅游的絕佳之處。占據此得天獨厚的生活環境，西湖鎮積極大力推進其產業發展，作為聚集人氣的重要舉措。西湖鎮按照“產業富民、項目興鎮”的發展思路，致力打造現代產業集聚新高地、產城融合互動新樣本，著力招引一批軟件信息、商務金融等領域的知名企業，并發展以高端商住地產為主的城市功能配套產業。西湖鎮的蜀岡西峰是城市的大氧吧，也是游客、市民休閑鍛煉的好去處，以此為吸引點，集聚了眾多講求生活品質的高精尖人才的工作與入住。此外，西湖鎮還積極配套建設服務設施，優化周邊景觀環境，將生態慢行步道、生態停車場及聽梅園、體育設施“拼裝”起來，讓蜀岡融“生態、文化、人居、休閑”功能于一體，成為生態休閑中心

五、特色小鎮建設的對策建議

根據前述研究，本文對特色小鎮建設提出以下三點對策建議：

（1）產業布局合理，充分利用資源稟賦，避免淪為房地產開發。

特色小鎮的建設應當充分發掘地方資源稟賦，發揮產業優勢，追求長遠價值，發揮產業的人口吸附能力，而非短期現金流。在國家地產調控政策越發嚴峻的今天，四五線城市的地產開發以及陷入困境，而大多數小鎮往往存在于五六線城市中，單純的地產開發很難滿足高周轉、去庫存的壓力，無法帶動小鎮實現長遠發展。

（2）實施主體明確，政府平臺公司、投資機構、產業運營商形成利益共同體。

特色小鎮的投資建設，存在周期長、投入高的風險，純市場化運作難度較大。因此需要地方政府的財政支持及信用背書，作為項目的啟動引擎。同時，由于特色小鎮的建設避免空心化，產業為核心，產業運營商處于核心位置，其運營能力直接影響到小鎮價值的提升。而特色小鎮產業化的核心是金融，專業投資機構的進入，是為項目策劃、規劃、建設、運營進行量化測算，是資本認可與資本投入的關鍵。因此，三方的作用對于特色小鎮建設而言缺一不可，三方必須進行利益捆綁，發揮各自優勢，在特色小鎮的平臺上共同運行。

（3）資本早期介入，長遠布局，充分發揮資本市場力量。

對于特色小鎮的PPP模式而言，資本越早介入越好。在項目資本金階段，需要政府產業基金做引導，獲得產業資本方的支持。在開發建設階段，國開行及商業銀行的貸款是項目順利進行的關鍵。在項目成熟階段，需要以證券化的形式退出，實現資產的估值溢價，完成本輪投資。