脫貧攻堅的歷史經驗與脫貧增收的長效機制
袁曉勐
摘要：黨的十八大開創了脫貧攻堅的新局面，為實施鄉村振興戰略奠定了基礎。要繼續堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，做好與鄉村振興戰略的銜接，持續鞏固脫貧攻堅成果，激發貧困群眾內生動力，阻斷貧困代際傳遞，完善穩定增收長效機制，讓貧困人口和貧困地區同全國人民一道走向共同富裕。
關鍵詞：脫貧攻堅 鄉村振興 長效機制
作者簡介：袁曉勐，中國社會科學院城市發展與環境研究所副研究員，主要研究領域：公共政策、新型城鎮化等。
當前，脫貧攻堅到了攻堅拔寨的沖刺階段，如期打贏這場攻堅戰是實施鄉村振興戰略的基礎，也是實現共同富裕和全面建成小康社會的重要途徑。要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來，真抓實干，協同推進，努力構建起穩定脫貧增收的長效機制，實現農業強、農村美、農民富。
一、脫貧攻堅取得了決定性進展
黨的十八大以來，在黨中央堅強領導和巨力推動下，各地區黨委政府采取超常規舉措推進脫貧攻堅工作，截至2017年末，全國農村貧困人口年均減貧1300萬人以上，從2012年末的9899萬人減少到3046萬人，累計減少6853萬人，總數超過了英國或法國的全國人口；貧困發生率從2012年末的10.2%下降到3.1%，累計下降了7.1個百分點（國家統計局.2018年2月1日），150多個國家級貧困縣已經和正在退出摘帽，脫貧攻堅取得決定性進展。
2017年，貧困地區農村居民人均可支配收入達到9377元，是全國農村平均水平的69.8%，比2012年提高了7.7個百分點,2013-2017年實現了年均實際增長10.4%，比全國農村平均水平高了2.5個百分點（國家統計局.2018年2月1日），與全國農村平均水平的差距進一步縮小，越來越多的農村人口甩掉了貧困的帽子。中央做出新的部署，要把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來。下一個階段，就是從農村脫貧攻堅走向鄉村振興，走向共同富裕，脫貧不是目的，小康才是目標。
二、脫貧攻堅的歷史經驗
通過一系列的理論創新和實踐創新，脫貧攻堅戰取得了巨大成就，艱苦的實踐也積累了寶貴的經驗。
1.高度重視、合力攻堅
黨中央把脫貧攻堅擺到治國理政的突出位置，堅持“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的體制機制，建立各負其責、合力攻堅的責任體系。習近平總書記30多次親自調研，走遍了全國14個集中連片特困地區?！拔寮墪洠ㄊ∈锌h鄉村）一起抓”，由省委書記省長起，層層簽立“脫貧攻堅”軍令狀，全力打好這場硬仗。全國共有近280萬名干部駐村幫扶，與群眾同吃、同住、同勞動，一起研究解決脫貧問題；43萬名第一書記駐村任職，發揮“領頭雁”和“指揮員”作用，有效打通了精準脫貧“最后一公里”，農村基層組織的凝聚力和戰斗力顯著提升?？梢哉f，這在中國和全世界的減貧戰爭史上，參戰規模和投入的兵力都是空前絕后的。
2.精準扶貧，消除偏差
堅持精準扶貧精準脫貧的基本方略，建立精準幫扶的工作體系。一改過去“大水漫灌”的辦法，提出扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”，持之以恒以“繡花”功夫抓落實。通過貧困戶建檔立卡等措施，做到了精準識別、精準幫扶、精準管理，從而實現精準脫貧，有效解決了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”等問題，落實了責任、政策、投入、動員、監督、考核等六大體系，最大程度地避免了扶貧效率損失和政策失靈，讓群眾認可，能經得住時間檢驗。
3.整合資源，聚焦支持
發揮政府投入的主體和主導作用，建立與攻堅戰要求相適應的投入體系，集中優勢兵力，保證扶貧項目、進度、資金、人力調配形成合力。2012年全國專項扶貧資金不到500億；2017年，中央和省級財政專項扶貧資金已突破1400億元，貧困縣整合財政涉農資金達2956億元（國家扶貧辦.2017年12月27日）。還有多渠道的金融支持，小額扶貧信貸3年累計放貸4300多億，惠及了1100多萬戶建檔立卡貧困戶；扶貧再貸款已經放貸1600多億，支持幫助帶動脫貧的龍頭企業；國家開發銀行和農業發展銀行發行3500億以上金融債（國家扶貧辦. 2018年3月7日），專項支持易地扶貧搬遷。
4.因地制宜，多措并舉
堅持以需求為導向的政策供給，建立上下聯動、針對性強的政策體系。瞄準了靶心，號準“脈”，分類施策、綜合施策，對癥下藥。從易地扶貧搬遷破解“一方水土養不了一方人”，到“以產業促就業”助力脫貧，再到實行大病救治、助殘解困等，“五個一批”全面推進，“含金量”前所未有。2017年以來，已完成340萬貧困人口搬遷任務，健康扶貧救治421萬大病和慢性病貧困患者，發展電商扶貧帶動274萬貧困戶，光伏產業扶貧惠及了80萬貧困戶，旅游扶貧覆蓋了2.3萬個貧困村（國家扶貧辦.2017年12月27日）。貧困地區二三產業加快發展，2017年農民家庭二三產業經營凈收入人均897元，增長20.4%，增速比一產經營凈收入高了17.2個百分點（國家統計局.2018年2月1日），帶動作用明顯。
5.全社會參與、跨區域幫扶
堅持全社會參與的大扶貧格局，建立有效的宣傳動員體系，舉全國全社會之力全面打響脫貧攻堅戰。中直機關定點幫扶，東部對口幫扶西部，攜手向貧困宣戰。企業也開展了“萬企幫萬村”行動，2.6萬家民營企業踴躍參與。貧困人口發揮主體作用，真抓實干，提升內生動力。社會各界廣泛行動，目前僅“中國社會扶貧網”注冊用戶已超過1000萬，發布幫扶需求200多萬條，對接成功超過120萬條（國家扶貧辦.2017年12月27日），為脫貧攻堅取得的突出成效打造了宣傳環境、集結了人民智慧。
三、脫貧增收的重點和難點
實現穩定脫貧增收，要精準地知道，貧困人口集中在哪些地方，是哪類人群，脫貧增收的難點在哪兒？
從集中分布區域上看，目前全國貧困人口3046萬，貧困發生率超過18%的縣還有110個，貧困發生率超過20%的村還有16000多個（國家扶貧辦. 2018年3月7日），其中，1000 多萬貧困人口集中在民族八省區（國家民委.2018年8月15日）?！叭齾^三州”（西藏、新疆南疆四地州、四省藏區和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）貧困人口發生率達14.6%（國家扶貧辦.2018年8月22日），比全國平均水平高了11.5個百分點，有的地方1/5左右人口達不到溫飽水平。這些地區是總書記指出的深度貧困地區，是目前我國最困難最需要幫助的地區。它們大部分地處偏遠，交通閉塞、信息不靈、生態敏感、發展基礎薄弱，既面臨生態環境保護的要求，還面臨著產業發展難、脫貧增收成本高的雙重壓力。
從重點人群看，“十三五”規劃易地扶貧搬遷1000萬人，截至目前，還有660萬人生活在不適宜居住地區，需要搬遷移民，相當于整個三峽移民人數的5倍。當年三峽移民在全國人民的支援下用了10多年的時間才完成，而現在僅剩下3年的時間，要做完三峽移民五倍的工作。而且還要保障所有搬遷貧困群眾搬得出，住的穩、能致富，實現安居與樂業并舉的任務十分艱巨，要集中力量重點攻堅解決。
從難點人群看，現剩余的3000萬貧困人口中，有一半人以上是因重病、殘疾致貧和返貧的，還有超過15%以上是65歲以上的老人，基本缺失了勞動能力，這些人口脫貧僅靠傳統的扶貧方式是很難實現的。他們不僅僅是缺乏勞動能力，增收致富的來源和途徑有限，而且，其中很多人因長期受疾病、殘疾和年邁的困擾，缺乏了擺脫增收的信心。
從特殊人群看，3000萬貧困人口中，還有少數人是通常被人們稱為“坐在門口曬太陽，等著政府送小康”的人群。他們既不是疾病纏身、也沒有殘疾，大部分人還年富力強，就是不愿意勞動，躺在貧困人口賬簿上，等著送糧送錢送物、送政策?？吹剿麄儾桓苫?，也能“滋潤”地生活，勤勞致富老百姓心里會不平衡。不僅對脫貧攻堅戰有影響，而且還嚴重影響了其他人增收致富的積極性和動力。對這類特殊人群，需要用特殊的辦法激勵他們勞動脫貧、勞動致富。
可以看到，過去的幾年歷程，從精準扶貧走到脫貧攻堅，容易脫貧的地區和人口已經解決得差不多了，剩下的都是最難的一部分，正是“行百里者半九十”。越往后脫貧增收的難度越大、成本越高、見效也越慢。
要繼續實施精準扶貧、精準脫貧方略。聚焦主戰場，加快從注重找準幫扶對象向更加注重精準幫扶穩定脫貧增收轉變，針對不同地區不同人群，實行差異化政策，精準發力拔窮根，切忌“一刀切”、喊口號和好高騖遠。要因地制宜，對深度貧困地區，給予特困性幫扶政策，對“一方水土養不了一方人”的堅決搬遷移民；對有資源潛力和發展空間的，要找準資源，正確使用資源，發展特色產業助力脫貧增收。要因人施策，對有生產能力的幫助發展產業、解決就業，激發內生動力“造血”；對沒有自救能力的用制度加以救助，實施兜底“輸血”。在保障兜底措施設計上，要多做雪中送炭，不搞錦上添花，堵塞制度漏洞，防止出現“脫貧福利陷阱”，扭曲了扶貧本質、影響了社會正氣。
四、構筑脫貧增收的長效機制
脫貧增收已經跨入新歷程，必須繼續深化脫貧攻堅既有的實戰經驗和舉措，還要因地制宜，以更加創新的辦法、更加集中的支持、更加有力的工作，扎實推進農村牧區群眾穩定增收奔小康。
脫貧和摘帽的初期，一些地方和群眾脫貧增收的基礎還比較薄，抗打擊能力比較弱，經不起風浪和折騰,一遇風吹草動,就很容易功敗垂成、再度返貧。所以，要加快從注重減貧進度向更加注重脫貧質量轉變，讓脫貧成效經得起實踐和歷史的檢驗。對已經脫貧的貧困戶要繼續跟蹤觀察，做好后續幫扶，不能馬上完全松手，還要“扶上馬再送一程”，確保“不讓一個人掉隊”，同全國人民一道增收致富奔小康。
2.要強化與鄉村振興戰略融合
把脫貧攻堅同實施鄉村振興戰略有機結合起來，以實施鄉村振興戰略為總抓手，著力在產業振興上下功夫，解決脫貧之后農村牧區如何長遠發展。從過去的實戰經驗看，有些地方只關心當前脫貧，在抓增收產業項目上，直接給貧困戶發錢送物搞“轉移支付”，項目本身并沒有真正成為脫貧增收的長久穩定來源，實際上成了一種“急救”措施，出現不可持續發展的苗頭，導致“年年扶貧卻年年貧”。所以，必須要統籌生產、生活、生態、社會、政治多方面要求，用市場的思維和邏輯構筑產業，這才是持續穩定增收的治本之策。習近平總書記講“一個地方發展，關鍵在于找準路子、突出特色”。要立足當地資源稟賦、產業基礎和種養習慣，按照市場需求、市場機制選擇項目，確定規模，搭建平臺，集中扶持。項目是否成功，關鍵是要通過市場的檢驗。貧困人口集中分布區往往也是生態環境保護比較自然、民俗文化保持比較傳統的地區，發展生態產業、休閑農業、綠色種養產業、綠色有機食品產業、鄉村旅游產業等具有得天獨厚的優勢，要與鄉村振興統籌，找好結合點，編好麻花辮、打好組合拳，真正讓鄉村美起來、農牧民富起來。
3.要善于激發貧困群眾的內生動力
要從注重外部幫扶向更加注重外部幫扶與激發內生動力并重轉變，首先要扶志，如果不扶志，即使一時在外界幫助下脫貧，也可能會隨著后續幫扶乏力再度返貧，脫貧目標難以實現。習近平總書記強調，要堅持扶貧同扶智扶志相結合。每個人心中都有“人窮志不窮”的勁頭兒，要激發貧困群眾自尊、自愛、自強意識和脫貧致富的內生動力，由國家“要我脫貧”的被動轉變為“我要脫貧”的主動。這不單要靠政策和投入的激勵以及百萬扶貧干部的直接幫扶調動，更依靠長期留在農村牧區的返鄉青年、致富帶頭人的示范和帶動。要適度加大對這些“帶頭大哥”在政策、資金和資源上的傾斜力度，培養脫貧致富和鄉村振興的主力軍、生力軍。
4.要著力阻斷貧困的代際傳遞
代際傳遞是國際現象，一代貧困，如果不能有效根治，將導致下一代重復貧困。對此，必須鏟除根源——抓好教育。貧困人口集中分布區多是偏遠山村牧區，教學條件和教育質量相對落后，這里不僅僅需要上得起學，完成義務教育。還要爭取讓孩子們上好學、不厭學，也能像城里同齡人一樣接受高質量的教育。簡陋的教學條件和設備可以完善和更新換代。但，人往高處走，優秀教師很難長期留在貧困地區。借助互聯網的遠程教學模式就很值得借鑒和推廣了，由一位遠程優秀教師在網上講課，一位當地教師在課堂上助教解讀，與學生互動。這種模式不但可以讓學生受益，還培訓了當地鄉村教師，能從根本上提升教育資源水平。還要加強健康教育和健康扶貧，特別是對農牧區婦女、兒童和青少年，要從小、從日常生活中培養他們的健康觀念、改善個人衛生習慣和生產生活衛生環境，這也是從源頭切斷代際傳遞的一項重要措施。
5.要加快完善相關機制建設
脫貧增收是一項綜合性的系統工程，必須構建全方位、立體化的大扶貧格局，加快完善各項保障和增收機制。要建立緊密的利益聯結體系，不能“一切免費”和“全程免費”，要善用“有償化”投入和利益聯結手段激發內生動力，提升管理運營，才能確保項目效益和持久發展，做好產業支撐和拉動。要創新生態補償機制,開展生態綜合補償試點，拓寬脫貧增收渠道；要完善教育扶貧和社會保障機制，努力幫助困難群眾脫貧致富。扶貧沒有旁觀者，要加快建立多方聯動機制，動員更大更多的力量助貧扶貧。退出獎勵機制和后續扶持機制也是保障穩定脫貧增收的關鍵，在一定時期內讓其繼續享受脫貧相關政策。要堅守“一張藍圖繪到底”保障機制，注重科學規劃、繪好藍圖，穩步推進，一件事接著一件事辦，一屆接著一屆干。
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