鄉村振興過程中生態保護補償機制建設
梁龍
摘要：中國的生態補償內涵與國外生態系統/環境服務付費（PES）基本一致，對于生態補償機制的建設已經進行了十余年的探索與實踐。生態補償的實施與生態保護補償機制的建設既是國家的戰略要求，也是落實“兩山理論”遏制生態惡化、體現生態系統多重服務價值、實現城鄉融合展、共建美好生活的需要。生態保護補償機制建設是實施鄉村振興戰略的必然要求，在此過程中，要堅持以生態系統服務功能為前提和基礎，政府主導，全民參與，保護者受益、受益者補償，統籌兼顧、轉型發展，試點先行、穩步實施等各項原則。既要加強生態保護補償的主體、客體、標準、效率等要素，還要考慮生態保護補償區域，生態保護補償與緩減貧困的關系、中國特色的生態保護機制創新等。
關鍵詞：鄉村振興；生態保護補償機制；城鄉融合發展
作者簡介：梁龍，農學博士，中國農業大學資源與環境學院博士后，主要研究領域：農業資源利用、農業經濟等。
生態補償機制的建設和完善是實施黨的十九大鄉村振興戰略的必然要求。2005 年《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”以來，生態保護補償機制建設已經成為生態文明建設的重要組成部分。因此，厘清生態補償及生態補償機制的源流，認識生態補償機制建設的必要性和緊迫性，完善我國生態保護補償機制的基本原則和框架，對在鄉村振興過程中開展生態保護補償尤為必要。
一、生態補償及生態保護補償機制
（一）國內外對生態補償理念的認識
目前國內外對生態補償還沒有一個統一的定義，但很顯然，國內外生態補償的內涵是不一致的。國際上所說的生態補償是從生態倫理屬性角度對自然補償進行的解釋，以突出對生態持續性的關注。國內學者對于“生態補償”基于不同視角的理解也各不相同。
（二）國內外生態保護補償機制建設
當前，有數百個生態補償項目在美國、巴西、英國、南非、印度等國家持續開展，世界各國在生態補償實施過程中，形成了許多值得借鑒的理論和實踐經驗，具體包括：將區域生態系統服務作為生態補償的主要依據；將明確自然資源資產權屬作為實施生態補償的基礎；實行差別化的補償標準和多樣化的補償方式；建立流域補償責任共擔和協作機制；強化受補償區域的社區協同管理機制建設；開展綜合性的生態補償效益評估等。
具體到中國，2005年的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”。這里的生態補償就是從法律和社會層面來解釋。從這個角度理解，我國政府層面確定的生態補償的內涵基本與國外的生態服務付費（PES）一致，這也是我國第一次明確提出建立生態補償機制。2010年國務院《生態補償條例》立法的啟動對生態補償立法的建設起到了巨大的推進作用。2016 年5 月，國務院辦公廳發布《關于健全生態保護補償機制的意見》提出實現“生態保護補償全覆蓋”。從“生態補償”到“生態保護補償”看似僅僅多了“保護”二字，但意味著“生態補償”的前提和基礎是“保護”，這和國外的“生態服務付費”內涵是一致的，即有“生態服務”才有“付費”，有“生態保護”才有“補償”，這意味著我國生態保護補償機制的頂層設計獲得重大進展。
二、鄉村振興中生態保護補償機制的必要性
（一）生態保護補償機制建設是國家的戰略要求
2013年4月，十二屆全國人大二次會議審議了《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》，要求盡快建立健全生態補償機制的若干意見。黨的十八大提出了建立資源有償使用制度和生態補償機制。
（二）生態保護補償機制建設是提升生態系統的多重生態價值的需要
長期以來，人們僅僅注意到生態系統的生產功能。例如，農田系統的糧食生產、森林系統的木材生產、草地系統的畜牧生產，但事實上，生態系統一直在給人類社會提供多重生態、經濟和社會效益。De Groot將生態服務分為四大類：調節服務、承載服務、生產服務和信息服務。Costanza等將全球生物圈分為16個生態系統類型，并將生態系統服務分為氣體調節、氣候調節、水調節、水供給、控制侵蝕和保持沉積物、土壤形成、養分循環、廢物處理、傳粉、生物控制、避難所、食物生產、原材料、基因資源、休閑、文化等17個服務類型，并列舉了生態系統功能與生態系統服務之間的對應關系。千年生態系統評估（MA）將生態系統服務分為四大類，包括供給服務（如食物和水）、調節服務（如疾病和干旱、調控洪澇、土地退化）、支持服務（養分循環和土壤形成）、文化服務（如宗教、消遣、其它方面的非物質惠益）。這些重要的生態和社會功能長期由一些重要生態功能區提供，但這些重要生態功能沒有得到應有的回報，生態功能區仍缺乏有效的保護機制，面臨多重威脅，亟待建立生態補償機制加以保護。
（三）生態補償機制建設是實施鄉村振興戰略、推動城鄉融合發展的需要
鄉村振興是新型城鎮化持續推進背景下的振興。新型城鎮化的發展離不開農業農村的支持，離不開城鎮資金資源的支持，離不開城鄉共同發展。鄉村振興的具體目標包括產業振興、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕等質的要求。產業振興是鄉村振興的前提，沒有實體產業，鄉村振興就失去了抓手，在所有涉農產業中，生態農業產業是現代農業質的核心；生態宜居是城鄉共同發展的基礎，缺乏良好的生態環境，鄉風文明、治理有效、生活富裕就失去了外部環境。發展生態產業，建設生態宜居的大環境，就必須對新時代城鄉關系的基礎性支撐——森林、湖泊、耕地、濕地等生態服務的載體進行保護或者在生態承載力的范圍內實施保護性開發，發展生態產業。實施生態保護、發展生態產業能夠讓城鄉共同受益，但事實上，生態服務的載體包括森林、湖泊、耕地等在內絕大部分位于農村，在某種意義上，實施生態保護是限制鄉村社區居民對自然資源使用和開發的權利，部分失去共同富裕的機會，卻讓城市居民享受生態紅利和福利。因此，在生態保護和提供生態服務的過程中，鄉村為城鄉的共同福利喪失的機會，城市居民就應當對“生態保護”實施“補償”，對“生態服務”予以付費。所以，建立合理的生態保護補償機制是實現鄉村振興和城鄉共同發展，共建美好生活的需要。
總之，隨著國家經濟實力的增強、生態環境的惡化、區域發展的不平衡、科學發展觀、生態文明等戰略的提出，環境管理手段從命令控制手段逐步向經濟等手段的擴展，生態有償服務（PES）國際理念的發展，生態保護補償必將成為國家發展戰略的重要組成部分。
三、鄉村振興過程中生態保護補償機制的基本原則
（一）以生態系統服務功能為前提和基礎
生態系統服務功能主要是通過森林、山嶺、草原、濕地等生態子系統來完成，而這些生態子系統大多位于農村地區，以集體所有的形式為鄉村居民和社區共有。因此，根據生態系統提供的服務功能來設定生態補償機制是前提和基礎，也是必須堅持的首要原則，實際上就是對鄉村生態系統和農村社區提供的生態服務的認可和支持。
（二）政府主導，全民參與
在生態保護補償過程中，要發揮政府對生態環境保護的主導作用，加強制度建設，完善法規政策，創新體制機制，拓寬補償渠道，通過經濟、法律等手段，積極實施生態保護補償。在鄉村振興過程中實施生態保護補償，政府主導過程中，很重要的一條是需要保持城鄉居民參與雙方的同等知悉權、參與權和受益權，其他利益相關者也有表達自己意見的權利，其中最重要的是保護鄉村居民知悉權、參與權和受益權。在過去的生態保護補償實踐中，城鄉居民尤其是鄉村居民的合法權益往往被有意無意地忽視，信息的不公開、不對稱，城鄉居民參與權的缺失往往會醞釀更大的矛盾和沖突。因此，未來鄉村振興過程中的生態保護補償機制建設，要嚴格堅持政府主導、全民參與原則。
（三）保護者受益、受益者補償
通常來說，生態保護補償中，廣大農村地區是生態保護的主要實施區域，鄉村居民是主要實施者，而城市居民是主要受益者。在過去很長時間，在城鄉二元體制下，鄉村居民積極響應國家和政府號召封山育林、退耕還林還草，但“綠水青山”沒有換來“金山銀山”，環境越好、保護區越大，當地鄉村居民越窮，而城市居民享受了藍天白云、綠水青山卻往往視為理所當然，政府“好心包攬”的結果是城市居民既不知道生態產品和生態服務的來源，甚至沒有意識到其價值，鄉村居民不知道自己提供的“服務”和“產品”的去向，更談不上從中受益。隨著生態環境保護、生態補償意識的覺醒，城鄉居民一旦覺得利益受損，矛盾均指向政府。因此，在鄉村振興過程中，政府是主導，城鄉參與者和受益者是主體，在平等互助、共同發展的基礎上，加快形成保護者受益、受益者補償機制。
（四）統籌兼顧、轉型發展
我國已經或者即將實施的生態保護補償區域大部分位于欠發達的農村和中西部地區，這些地方是鄉村振興的重點和難點。這些地區一方面要經濟發展，一方面要生態保護，在某種程度上，“產業興旺”和“生態宜居”是矛盾的，依托不可再生資源發展產業必然是一場生態浩劫，與“生態宜居”背道而馳。因此，只能實施統籌兼顧、轉型發展。具體來說，就是將生態保護補償與實施主體功能區規劃、西部大開發戰略和集中連片特困地區脫貧攻堅等有機結合，一方面逐步提高重點生態功能區等區域基本公共服務水平，一方面根據地方具體情況，開發生態產品、發展生態產業，實現轉型綠色發展。
四、從案例看鄉村振興過程中生態保護補償機制建設的改進
國際上生態保護補償或者生態系統服務付費機制，一般包括生態保護補償的主體、生態保護補償的客體、生態保護補償的標準、生態保護補償的效率等要素。在我國，國家將生態保護補償與鄉村振興、功能區規劃和精準扶貧相結合，因此，中國的生態保護補償機制還要考慮生態保護補償區域，生態保護補償與緩減貧困的關系、中國特色的生態保護機制創新等。我國當前生態保護補償機制建設和實施情況如何，哪些方面需要改進，我們以具體案例來進行分析探討。
（一）具體案例
2006年10月，北京市政府與河北省政府正式簽訂了《北京市人民政府、河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》。2007年5月，密云水庫上游10.3萬畝水稻已全部退出水稻耕種，改種節水型農作物。其中，張家口赤城縣 3.2 萬畝，承德市豐寧縣3.6萬畝，灤平縣3.5 萬畝。2008年開始，每畝補償增加到550元，三縣每年共補償資金5665萬元，先后有近2萬戶農村家庭參加該項目。2015年，三縣“稻改旱”項目宣布結束。
（二）從案例看生態保護補償機制的不足與改進
北京市與河北張家口、承德三縣的“稻改旱”項目從試點到全面推廣持續了十年，是通過生態保護補償，以城帶鄉，實現城鄉共同發展的典型，因此，激起了眾多學者的極大興趣，包括北京市水務局、北京林業大學、中國科學院、中國農業大學都先后對其進行了研究，發表了一系列研究成果，對其利弊得失進行了全面分析，反映了我國生態保護補償機制的現狀，對機制的改進具有重要借鑒意義。綜合各方學者對“稻改旱”案例的分析，我國鄉村振興過程中生態保護補償機制建設需要從以下方面加以改進：
1. 科學確定生態保護補償的地域范圍
北京周邊25個貧困縣都是北京水源地和生態屏障，因此，對北京來說，應該聯合天津和河北省，依托高校研究院所進行科學評估，確定不同地區的生態保護重點、功能、成效，對周邊的生態屏障區進行統一規劃和管理，在此基礎上建立完善的生態保護補償機制。從實際情況來看，20世紀90年代以來，在京冀地區之間開展了多層次、多形式的水資源利用合作和生態補償項目，包括農業節水、水污染治理、小流域治理、生態水源林、稻改旱等，但總體上是一種零星的、碎片式的生態保護補償，整體效果不盡如人意。
科學確定地域范圍，全面整體規劃、有效分布實施，這是今后在鄉村振興中開展生態保護補償需要注意的問題。
2. 明確生態保護補償的主體
在北京“稻改旱”生態補償中，理論上的賣方應該是張家口、承德三縣10.3 萬畝土地的所有者或者經營者，買方則是北京市居民，北京市政府代表北京市居民向賣家支付生態補償。但實際上買方雙方基本上是北京市和河北省政府，包括“稻改旱”區域、補償金額、補償方式和方法基本由政府相關部門決定，縣、鄉（鎮）、村等各級干部、群眾基本上是被動執行，因此，這體現了“政府主導”但違背了“全民參與”原則。此外，從“稻改旱”項目可以發現兩個問題，第一，如何保證參與人和利益相關者的知悉權、參與權和決策權；第二，提供水資源服務的10.3萬畝耕地的權益歸誰所有？這可能是未來鄉村振興中實施生態保護補償普遍要遇到的問題。
對于第一個問題，可能通過完善參與制度例如生態效益評估制度、信息公開制度、聽證制度等方式來保證基層干部和群眾的參與。對于第二個問題，Liang 等調查發現，在“稻改旱”項目中，由于土地基本都是由當地小農戶自己耕作，因此，補償經費落到農戶手中基本上沒有發生什么爭執。但在未來的生態保護補償中，由于森林、山嶺、草原、灘地、濕地等的所有權、經營權、使用權的分離，必然會出現系列問題。因此，我國當前積極推行的不動產權登記，不僅要確定土地所有權、承包權、經營權的三權分置，同時要明確其附帶的生態利益的分配機制，這樣才具有現實意義。在此基礎上，明晰生態保護補償機制中各類主體的權責，才能充分調動各類主體的積極性。
另外，在“稻改旱”案例中，鄉鎮干部在宣傳、執行過程中發揮了巨大作用，保證了該項目的順利完成，但也存在基層干部對生態保護補償認識不清、宣傳不力、分配不均等系列問題，這也是未來鄉村振興生態保護補償機制建設需要克服的問題。
3. 科學界定生態保護補償的客體
在“稻改旱”項目中，河北三縣近2萬農戶按要求將水田水稻種植模式改為旱地玉米種植，這是一種活動類型，但該活動提供了多種服務。謝高地等認為，農田生態系統除了提供產品供給服務，還具有土壤碳匯功能、實現土壤保持與養分循環、水調節功能，還具有氣體調節、氣候調節、水源涵養、土壤形成與保護、廢物處理、生物多樣性保護、原材料生產和娛樂文化，并得出我國不同農田生態系統服務平均年價值量為6114元/hm2。顯然，“稻改旱”工程存在供給服務、調節服務、文化服務以及支持服務，而實際補償卻按照單一的水資源供給服務計算，故不盡合理。
可見，在鄉村振興的生態保護補償中，對于保護補償客體必須充分評估可考慮，這樣才能真正計量生態服務的價值，給予供給方即鄉村社區群眾合理的補償。
4. 合理制定生態保護補償標準
在未來鄉村振興中實施生態保護補償，補償標準是生態保護補償研究中的核心問題和難點問題。在“稻改旱”項目中，王曉玥等以張家口赤城縣為例，運用經濟學邊際分析理論確定稻改旱工程多層次的補償標準，補償下限為稻改旱后上游農民減少的種植收入，補償上限為下游居民獲得的生態系統服務價值增量，同時考慮生態補償的公眾參與，將當地居民受償意愿作為參考標準。結果表明，赤城縣稻改旱工程最低標準為3 965元/hm2，最高標準為10 287元/hm2，當地居民受償意愿期望值為9 760元/hm2。Liang 等以三縣數據為基礎，計算了該項目參與農戶的經濟損失和創造的生態利潤，結果表明，由于水稻和玉米價格的變化，在2006年項目實施之初，參與戶經濟損失為3900元/hm2，生態補償為6750元/hm2，補償能夠彌補由于生產方式的變化造成的損失，到2015年，相應的數值分別為9915和8250元/hm2，這意味著生態補償金額已經不能彌補農戶因種植模式的變化帶來的損失。另外，在過去十年，“稻改旱”的節水和減排生態效益就高達17500元/hm2?？梢?，河北三縣農戶直接經濟損失加上其創造的生態效益是獲取的生態補償金額的2-3倍，顯然補償標準既沒有反映市場經濟價格的變動，也沒有反應農田生態系統創造的生態價值。
因此，補償標準是未來鄉村振興中生態保護補償機制建設的重中之重。
5. 科學評價生態保護補償的效率
對于“稻改旱”項目補償效率，北京市水務局評估后認為，“稻改旱”項目累計節水超過2億立方米，每年減少化肥施用量約4700噸、農藥使用量20.6噸、主要污染物72.1噸，同時保證了退稻區農民的收入，政府十年累計投入約5.1億元，該項目的經濟、生態和社會效益遠遠大于經濟投入。Zheng 等認為，“稻改旱”項目總節水約1.8億噸，利潤和成本比超過1.5，從這一角度來看該項目是成功的，但他們發現，農民后期玉米種植中對于肥和藥的投入在增長，對水質存在潛在威脅。Liang 等用水足跡對“稻改旱”進行評估，結果表明十年總結水約1.6億噸，平均每公斤籽粒產品節水0.29噸，但由于肥藥增加，由此產生的灰水即稀釋肥藥的水約0.27噸，即節約的水很可能不得不用于緩解環境污染。
因此，鄉村振興中的生態保護補償，對于效率的評價要質量并重，甚至“質”高于“量”，只有高質量的生態服務才能真正實現“生態宜居、生活幸?！钡哪康?。
6. 正確處理生態保護補償和緩減貧困
從“稻改旱”項目的結果來看，Liang 等調查發現，參與該項目近2萬戶，平均每戶擁有土地僅3.75畝，由此帶來的生態補償金額僅為1700-2100元，這并不能從根本上解決這些家庭的貧困問題。但同時發現，參與戶的家庭純收入從2006年1.38萬元增加到2015年的2.63萬元，比非參與戶增加了17%，這主要是參與戶減少了農業種植投入時間，增加了務工收入。調查結果顯示，與簡單的資金補償相比，農戶更渴望學習新技術、獲得更多工作機會，希望發達地區給當地引入新興產業。
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