新時代推進城鄉基本公共服務均等化的思路和重點
聶 彎
（中國社會科學院研究生院 北京 102488; 英國利茲大學 利茲 LS2 9JT）
摘 要：在鄉村振興、城鄉融合、新型工農關系等新的時代背景下，推進我國城鄉基本公共服務均等化需要新的引領思路和發展重點。在對新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化必要性的分析的基礎上、深入剖析我國城鄉基本公共服務均等化面臨的難題，從我國基本公共服務項目清單著眼，提出新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化的思路和重點。
關鍵詞：基本公共服務均等化；推進思路；建設重點
作者簡介：聶彎，中國社會科學院農村發展研究所博士，英國利茲聯大學聯合培養博士，主要研究領域：農業政策。
城鄉基本公共服務均等化是實現城鄉融合發展的關鍵所在。“均等化”不是“平均化”，而是機會均等，即全體公民均能得到基本公共服務的機會。改革開放至今，我國已初步構建起覆蓋全民的國家基本公共服務制度體系，各級各類基本公共服務設施不斷改善，在“十二五”規劃末期，我國九年義務教育鞏固率為93%，到2017年，這一數據已經上升到93.8%[2]。2013年啟動的義務教育基本均衡縣（市、區）督導評定工作發展迅速，2015年底，全國有44.48%的縣（市、區）通過國家督導評估，2017年，這一比例已經增加到81%[3]。截至2017年底，我國基本養老保險覆蓋人數超過9億，基本實現全民醫保[4]。2016年，全國孕產婦死亡率下降到十萬分之19.9，嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率分別下降到7.5‰和10.2‰，在2015年的基礎上穩中有降[5]。2015年年底，全國生活不能自理特困人員集中供養率達到31.8%；2016年，全國公共圖書館圖書年流通人次達到66037萬人次，比2012年增長52%[6]；截止2017年底，全國廣播綜合人口覆蓋率98.71%、電視綜合人口覆蓋率99.07%，比2016年（廣播98.37%、電視98.88%）分別提高了0.34和0.19個百分點[7]；成年國民包括書、報刊和數字出版物在內的各種媒介的綜合閱讀率達到80.3%，較2016年的79.9%有所提升[8]?！笆濉币巹澞┢?，經常參加體育鍛煉人數達到3.64億人[9]。在新時代背景下，推進城鄉基本公共服務均等化應有新的引領思路和發展重點。
一、新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化的必要性
（一）推進城鄉基本公共服務均等化是帶有普遍性的發展規律
世界主要的發達國家根據本國的具體實踐在工業化、城鎮化進程中采取了有效的措施，縮小了城鄉之間的基本公共服務供給差距，實現了社會經濟結構的順利轉型。美國采取立法和項目計劃管理等方式干預經濟發展、確保對農村的基本公共服務供給。美國各個時期的《農業法》均對政府的農業政策的基本取向進行了規定，并且制定了一系列條款對農村基本公共服務供給進行強制規定，以確保對農村的基本公共服務供給。歐盟擴大了對貧弱者的社會保障覆蓋面，確保這些人均享受最低社會保障、初級衛生保健和基本教育。日本設立不以營利為目的的農業協會以最大限度地保障農村居民的基本公共服務需求。韓國的“新村運動”旨在調整優先發展工業的不平衡發展戰略為工業和農業協調發展的發展戰略。
（二）基本公共服務均等化是推進城鄉融合發展的迫切要求
我國總體上已經進入改革的攻堅期，解決我國城鄉二元結構導致的諸如城鄉分割的市場體系、城鄉有別的投入機制、城鄉不同的資源配置制度等問題顯得越來越迫切。我國過去以犧牲農村為代價換取城市和經濟的高速增長已經不可持續，城鄉發展的嚴重不平衡是不可能實現現代強國的中國夢的。人們過去往往將城鄉二元結構的存在歸結于城鄉居民收入分配的差距，但是，農村基本公共服務的嚴重不足和短缺才是城鄉之間經濟發展不平衡性的根源[10]。城鄉之間的基礎設施、教育資源、醫療衛生配備等差距懸殊，亟待推進基本公共服務均等化，賦予城鄉居民同等發展權，增強農民自身的發展能力，逐步縮小城鄉之間的基本公共服務差距，實現城鄉融合發展。
（三）推進基本公共服務均等化是實現鄉村振興的重要抓手
十九大報告把農業、農村、農民（三農）問題改成了鄉村振興戰略，而農村社保、教育等基本公共服務的城鄉均等化是鄉村振興的重要突破口。當下，我國農民舍不得把農村戶口轉變成城市戶口的一個重要原因就是社保。就養老保險而言，2009年新型農村社會養老保險尚未出臺之前，農村絕大部分地區農民的養老方式是“養兒防老”，到2012年，我國已經基本實現社會養老保險制度全覆蓋，農民每月領取至少55元的養老金，給農民養老吃了一顆定心丸，農民對這項政策很滿意。除此之外，醫療保險、失業保險、低保以及道路、自來水等一些公共設施也做的比較好，但是仍需要進一步的完善。農村的教育質量，無論在師資力量、基礎設施建設還是管理方面都與城市存在非常大的差距，這也是農村“留不住”人的一個重要原因。因此，只有真正讓農村居民享受與城市居民同等的生活質量，才能實現真正意義上的鄉村振興。城鄉基本公共服務均等化作為破解鄉村振興的重要突破口，是實現鄉村振興的重要抓手。
二、新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化面臨的難題
（一）基本公共服務體系尚不健全
我國已經建立基本公共服務的制度框架，并且每年投入到城鄉基本公共服務上的財力穩定增長，但基本公共服務體系的建設仍然面臨諸多困難與挑戰，主要表現在：一是供給的規模不足、質量難以滿足人民群眾的需求。盡管我國不斷加大基本公共服務財政投入力度，但是，由于歷史欠賬較大以及政府職能尚未根本轉變，我國財政支出中用于基本公共服務的比重偏低。在農村地區表現更加明顯。政府財政對農村的支出集中在農業基礎設施建設、教育、醫療、農業補貼、災害救濟方面，在路燈、公共汽車、污水處理等公共品方面供給嚴重不足。二是政府始終處于公共服務供給的壟斷地位沒有發生根本性轉變。我國城鄉二元結構的分設尚未根本打破，政府職能還沒有轉變到提供基本公共服務為主的理念上來，地方政府事權與財權的分割導致城鄉統一的基本公共服務機制尚未建立。三是基本公共服務的財政支出缺乏有效的監督和問責機制。一方面，國家雖然對基本公共服務均等化從戰略的高度提出了總體要求，但是，至今尚未對基本公共服務均等化的范圍和標準進行明確的界定，因此，地方政府無法將基本公共服務均等化納入績效考核體系，也就無法對地方政府形成強有力的約束，進而不利于有關政策目標的實現和落實。另一方面，由于公民的問責較為薄弱，導致實踐中基本公共服務供給與需求的脫節、效率和質量也較低。
（二）基本公共服務財政投入不足
改革開放40年，我國經濟持續高速增長，目前我國已經成為全球第二大經濟體，綜合國力也穩步提升，財政收入規模也迅速擴大。然而，我國基本公共服務供給短缺的矛盾卻越加突出。從總量上看，我國財政用于基本公共服務的支出占GDP的比重偏小。據有關部門統計，我國社保和教育支出占GDP的比重是18%，但是，我國公共財政收入占GDP的比重為22%，說明我國政府在基本公共服務上的投入有較大的提升空間。然而，相對于西方發達國家還有很大的差距。早在2007年，丹麥政府在教育、社保和公共衛生上的財政支出占國家財政支出的比重就高達70%，德國、澳大利亞、美國和加拿大緊隨其后，分別為68%、58%、57%和56%。另一方面，從城鄉基本公共服務投入來看，農村公共服務的財政投入不足。我國政府財政對農村的投入主要集中在農業、林業、水利、氣象、教育和科技推廣等領域，大多數農民享受不到諸如供水、供氣、公共下水道等公共產品。對于已經建成的農田水利設施、農村電網等，由于沒有足夠的財政投入，普遍存在老化失修、陳舊、抗災能力差等質量問題。
（三）基本公共服務城鄉供給不平衡
我國長期以來的城鄉二元結構體制并沒有隨著改革開放而縮小，反而隨著社會經濟水平的不斷發展而進一步拉大。農村主要依靠農民的自身積累來解決大部分的基本公共服務事項的國情并沒有發生根本性轉變，城市一直以來就是財政幫扶的傾斜對象，由此導致的城鄉之間基本公共服務供給的巨大不平衡。一方面，城市與農村之間基本公共服務供給存在嚴重的不均等現象。城市的基本公共服務財政投入納入國家財政預算安排，因此，城市居民能夠享受優越的市政基礎設施、發達的交通、良好的基礎教育、先進的醫療設備和資源等，但是，農村的基本公共服務所需的資金主要由農村基層和農民共同分擔，農村居民無法享受與城市居民同等質量的基本公共服務，農村的教育資源往往落后，農村的醫療衛生條件等也很薄弱，農村地區的傳染病發病率遠遠高于城市。另一方面，不同區域的農村的基本公共服務供給不平衡。我國幅員遼闊，不同區域的農村地理位置、資源稟賦等差異巨大，導致不同農村的經濟發展水平差距較大，政府的財政收入不盡相同。那些財政收入充足的農村地區能夠供給較多的公共服務，而那些地理位置偏遠、交通閉塞的農村則存在嚴重的公共服務供給短缺的狀況。
（四）政府基本公共服務職能不明晰
由于長期的城鄉二元分設，我國基本公共服務的供給主體仍然是政府，而且供給方式單一。政府在提供基本公共服務方面存在職能上的“錯位、缺位、越位”現象。在組織結構方面，由于歷史的、經濟的、社會的各種原因，中央政府與地方政府之間、政府各公共服務部門之間的職責定位不明晰、職能交叉現象嚴重，導致互相推諉，辦事效率低下等問題。在宏觀調控過程中，政府對市場的干預仍然強勢，在基礎設施、能源、通信等關鍵領域設置了過多的行政壁壘阻礙民營資本的進入，無法發揮市場配置資源的決定性作用[11]。此外，在營造公平的投資環境方面，政府設置的繁瑣的審批程序、較高的準入門檻、高昂的審批費用等難以激發民營資本的投資積極性。
三、新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化總體框架
新時代我國城鄉基本公共服務涵蓋了一個人從出生到死亡的各個階段和不同領域?！秶鴦赵宏P于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》建立了國家基本公共服務清單[12]，為新時代推進城鄉基本公共服務均等化提供了重要的思路框架，具體見下圖。
圖 我國基本公共服務框架
四、新時代推進我國城鄉基本公共服務均等化思路和重點
（一）城鄉基本公共教育均等化思路和重點
通過建立城鄉一體化的義務教育體系，提高農村義務教育的質量、增強農村教師隊伍的師資力量、擴大優質教育資源的覆蓋面，實現城鄉義務教育資源的均衡配置。通過新建和改建校舍、運功場地、食堂（伙房）、廁所、飲水、購置課桌板凳、學生用床、圖書等學?；A設施，改善中西部等貧困地區義務教育的辦學條件。
針對高中教育，應重點提高中西部貧困地區的辦學質量，重點支持中等職業學校通過校企合作等方式普及高中階段教育。通過免除建檔立卡家庭經濟困難學生、非建檔立卡的家庭經濟困難殘疾學生、農村低保家庭學生、農村特困救助供養學生的學雜費，提高農村貧困地區學生的受教育年限。通過改善高中學校的基本辦學條件，提高高中階段受教育的普及率[13]。
針對學前教育，應重點發展一批公辦幼兒園，支持地方政府資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受學前教育、鼓勵民辦幼兒園向農村地區發展。通過加強集中連片特困地區、少數民族地區的教育資源，保障農村適齡兒童的入園需求。
重點加強農村教師隊伍建設，加快農村教育信息化建設。通過提高農村教師的待遇和福利，吸引人才，擴大農村教師隊伍。通過加大對中西部農村教師隊伍的培訓力度，提升農村教師的教學質量。通過政府購買服務等方式加強農村中小學信息化建設，實現優質教育資源的農村覆蓋。
（二）城鄉基本勞動就業創業均等化思路和重點
針對公共就業服務，應重點加強對就業困難人員和農村勞動力轉移就業的援助。在現有的條件和設施設備基礎上，完善就業和失業登記服務制度，有針對性地開展就業困難人員和農村勞動力的就業專項服務。通過完善縣、鄉鎮兩級勞動就業和社會保障服務設施設備，保障農村剩余勞動力的充分就業。
針對職業技能培訓，應重點開展對貧困家庭子女、未升學初高中畢業生、農民工等的免費職業培訓。通過立足地區實際，大力開展地方特色產業的創業培訓、就業技能培訓，健全農村就業創業服務體系。
針對農民工勞動權益保護，應重點提高最低工資標準、健全工資支付保障長效機制。通過加強勞動保障監察和勞動人事爭議調解仲裁，維護勞動者的合法權益。
（三）城鄉基本社會保險均等化思路和重點
針對城鄉居民基本養老保險制度，應重點完善農村居民養老保險體系、提高農村居民養老保險水平。通過進一步加大公共財政對基本公共服務的投入力度，提高農村居民養老保險的財政支出比重，改變農村公共服務主要由基層政府和農民自籌的狀況，加大中央和省級政府對縣、鄉基層政府財政的轉移支付力度，提高農村居民的養老保險水平。
針對工傷保險，應重點完善預防、補償、康復三位一體的工傷保險制度體系。通過建立城鄉統一標準，結合社會平均工資和物價變動等因素，確定合理的工傷保險支付水平，保障城鄉弱勢群體的合法權益。
（四）城鄉基本醫療衛生均等化思路和重點
針對基本公共衛生服務和重大疾病防治，應重點推進衛生城鎮創建、加強對重大疾病和突發性傳染病的預警和應急處理能力。通過建設健康城市、健康村鎮從源頭減少疾病的發生。通過加快農村改廁，減少農村地區重大疾病的發病率。通過開展重大疾病和突發急性傳染病的聯防聯控，加強對傳染病、慢性病、地方病的預防和控制能力。全面落實一個縣一個綜合醫院、一個中醫類醫院、一個鄉鎮一個衛生院、一村一個村衛生室。重點支持國家級貧困縣和集中連片特困縣的醫療衛生機構建設。
針對婦幼健康和計劃生育服務管理，應繼續實施計劃生育政策，加強對農村婦女常見疾病檢查財政投資力度。堅持實施生育登記服務，開展孕前優生優育健康檢查，將流動人口納入城鎮計劃生育范圍，對農村執行計劃生育的家庭給予特別的獎勵扶助。擴大農村訂單定向免費培養醫學生的覆蓋范圍，積極引導城市醫療衛生人才向農村轉移。
針對食品藥品安全，應重點完善食品藥品安全協調工作機制，強化對農村地區的監督和管理力度。通過完善食品安全法律法規，加強對企業的監督和檢查，規范企業的行為。通過加大農村食品藥品安全檢查力度，控制農村地區食品安全事故的發生率。
（五）城鄉基本社會服務均等化思路和重點
針對社會救助，應重點推進城鄉統籌的低保制度、提高社會救助的標準。構建城鄉統籌的低保對象確定辦法，提高農村低保的標準，對特困人員的認定條件制度化。降低醫療救助人員的門檻，建立醫療救助、基本醫療保險、大病保險和其他救濟統籌的救濟制度，擴大社會救助的范圍。
針對社會福利，應重點提高老年人、孤兒、未成年人、農村留守兒童的補貼標準和服務能力。通過提高城鄉社區衛生服務機構的信息化建設和服務能力以增強對老年人的服務能力。通過完善孤兒基本生活保障制度，加強對孤兒、未成年人以及農村留守兒童的保障服務。
針對社會事務，應重點加強婚姻信息數據庫建設、提高遺體火化率、健全地名管理法律法規。完善的婚姻信息數據庫有助于異地婚姻登記工作的辦理。健全的收養能力評估可以避免被收養兒童成年之后的法律糾紛?；鹪峁卜諔蜣r村地區推廣。地名信息化服務應拓展到農村地區。
針對優撫安置，應重點完善優撫政策、提高撫恤優待標準。擴大社會工作者的規模。
（六）城鄉基本住房保障均等化思路和重點
加快解決城鎮居民基本住房問題和農村困難群體的住房安全問題。該領域主要包括公共租賃住房、城鎮棚戶區住房改造和農村危房改造3個項目。
針對公共租賃住房，應重點探索公共租賃住房向在城鎮穩定就業的農民工、大學畢業生、青年醫生、青年教師等弱勢人群開放。凡是符合公共租賃住房準入條件的，都應該有權利享受購買公共租賃住房機會和權力。
針對城鎮棚戶區住房改造，應結合城市發展、產業轉型的方向，提高改造的效率。對城鎮棚戶區、城中村和危房進行全面的改造，改造政策覆蓋全國重點鎮，并完善配套基礎設施，加強工程質量監管。
針對農村危房改造，應重點解決住房最危險、經濟最貧困農戶的的基本住房安全問題。以精準扶貧、精準脫貧的要求為基準，加快推進建檔立卡貧困戶、低保戶、農村分散供養特困人員、貧困殘疾人家庭的基本住房安全問題[17]。
（七）城鄉基本公共文化體育均等化思路和重點
針對公共文化，加大政府向社會購買公共文化服務力度，完善各地區圖書館、文化館（站）、博物館等基本公共文化服務設施，推進縣文化館、圖書館建設，并向市民免費開放。以群眾需求為導向，深化公共文化服務改革。推進鄉鎮、農村建設包含宣傳文化、科學普及、體育健身等在內的綜合性文化服務中心。對貧困地區和偏遠山區配備流動文化車。
針對廣播影視，應著力實現數字廣播電視的全覆蓋、戶戶通。通過完善電網、寬帶等基礎設施建設，改善農村地區的廣播電視條件。針對少數民族地區，應加強少數民族語言節目制作能力，并向少數民族覆蓋。
針對新聞出版，應重點加強殘疾人群體、農村地區以及少數民族地區出版物的出版發行。保障殘疾人等特殊群體的基本閱讀權利。推進實體書店向全國所有鄉鎮覆蓋。加強“三農”出版物的出版發行，支持貧困地區和少數民族公共閱讀基礎設施建設。
針對群眾體育，應重點推進公共體育場館向社會免費或低價開放，健全青少年體育活動基礎設施建設。通過加強足球、籃球、排球、乒乓球等運動設施的建設，推進全民健身計劃，重點加強縣級體育場、農民體育健身中心的建設。
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