關于“多規合一”的幾點思考
樊菲
改革開放40年，我國在社會經濟文化等各個方面取得了偉大成就，城鄉建設領域獲得的巨大發展也有目共睹。與此同時，城鄉發展和城市規劃中出現的諸多困難甚至制度性難題也顯現出來，其中尤為突出的是各項規劃相互不銜接相互“打架”造成的實際工作中的大量問題。近十幾年，規劃工作者們在多規融合、“多規合一”方面進行了深入研究和廣泛實踐，本文旨在對“多規合一”工作的有關問題進行探討和歸納。
1 “多規合一”源于現實需求，也對深化體制改革提出深層次要求。
土地作為承載人類各種活動的載體，同時具備自然、社會、經濟等多種屬性。同一個城市或區域空間上，多個政府部門都依據法律規定，制定范圍各不相同、年限有近有遠、目標各有側重、實施管理手段各異、審批程序不同的規劃，必然會出現空間重疊、重點各異、內容交叉、相互掣肘、無法協調的問題，歸根結底，制度成本的增加造成城市建設和管理的難度增大。
我國城鄉發展的相關規劃經歷了由無到有的過程，總體上是巨大的發展和進步。但是，由于不同部門之間的規劃和管理缺乏協調和統一，我國城鄉已經出現建設用地不斷膨脹、耕地紅線壓力越來越大、先污染后治理城鄉生態環境嚴重破壞、區域生態功能逐漸缺失等嚴重問題，體現出傳統的各自為政、各自為重的規劃制度與現階段的城市發展需求嚴重不相適應。
1.1“多規合一”是法律規定和現實工作需求，更是深化改革的戰略性要求。
在法律層面上，進行相關空間規劃銜接是有明確要求的： 2004年頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條提到了“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”2008年頒布實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》的第五條明確規定“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接?！?span>
為了解決規劃執行中存在的客觀問題，自2004年起，一方面由不同政府和部門主導，陸續推行了多輪“兩規合一”、“三規合一”、“多規合一”試點工作；另一方面，規劃工作者們也開展了大量的針對“多規合一”必要性、可行性和具體技術方法的研究工作，過程中，積累了大量的工作經驗并引發了深刻的思考。銜接的規劃也由土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、生態環境保護規劃等空間規劃發展到與國民經濟和社會發展規劃等發展規劃的合一，從局部協調走向了真正的全局戰略性“一盤棋”。
2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。”其后，習近平總書記在2013年12月的中央城鎮化工作會議上指出要“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。”2014年8月，國家發改委、國土部、住建部及環保部聯合發文《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，文件中提出了試點工作的主要任務是：探索“發展規劃”、“土規”、“城規”、“環保規劃”協調的具體思路，研究出可全面進行推廣的“多規合一”方案，真正實現“一個城市空間對應一個規劃、一張藍圖”的目標。其具體任務是：合理確定規劃期限、合理確定規劃目標、合理確定規劃任務、構建市縣空間規劃銜接協調。
1.2“多規合一”在技術性工作同時更推動了對規劃客觀科學理性的思考。
“多規合一”工作，“一”是目標，“合”是方法和手段，相對而言，“合”比“一”更重要、更復雜、更關鍵，“合”的過程如何決定了“一”是怎樣的結果。
目前，我國并沒有統一的“多規合一”編制技術規程，各省市都是根據自己的情況制定地方工作方案和技術要求，從事這一復雜性系統工作，無疑對工作人員的專業技術能力、工作經驗、制度理解甚至價值理念提出了相當高的要求。
據不完全統計，我國經過法律和法規授權編制的規劃至少有80多種，其中，城鄉規劃就包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，由于城市、鎮、鄉、村各類規劃的規劃范圍、規劃年限、表達方法、土地分類標準不同，在某個時間節點上能夠將全部具備有效性的城鄉規劃在一個數據系統和圖紙上表達出來是一項非常困難的工作，在此基礎上，再與其他各項規劃實現“合一”的復雜性可想而知。此外，規劃人員還要面對工作中暴露出來的各類預想之外的問題，例如地方各部門編制并實際遵循了很多“創新”性非法定空間規劃、用地實測數據和統計數據不一致、現有規劃缺圖少項等等。
由此可見，“多規合一”絕不單純是各類規劃圖紙數據核對銜接以及差異圖斑消解的技術性工作，也不是僅僅是為了實現“一張圖”、“一個表”和“一個信息平臺”的效果，更是在“合”的過程中對現有規劃工作的系統梳理和深刻反思。
1.3 “多規合一”在存量規劃時代具有重要意義，空間管控是“多規合一”的核心。
隨著城鎮化進程，我國的城鎮化率在2017年已經達到58.5%，城市人口的集聚與有限的土地之間的矛盾更為突出。由此，城市總體規劃出現了從擴張型增量規劃向存量規劃、減量規劃轉變，深圳、上海、北京等城市相繼編制了建設用地零增長甚至負增長的規劃。
根據2018年8月自然資源部公開發布的“全國城市區域建設用地節約集約利用評價情況通報”，采用城鎮人口與城鎮工礦用地增長彈性系數（城鎮人口增長率與城鎮工礦用地增長率的比值）來衡量人口城鎮化與土地城鎮化的差異。評價發現，2015年度彈性系數為1.2，系2010年以來人口城鎮化首次快于土地城鎮化，2016年度這一趨勢繼續延續，彈性系數進一步提升到1.3。這一數據表明，土地城鎮化快于人口城鎮化的趨勢得到初步扭轉，未來我國城市，尤其是東部地區城市（2016年1.4）的存量規劃趨勢非常明顯。
在保護生態環境、土地高效集約利用的大背景下，實現有效的空間管控成為規劃的重中之重。各類空間規劃現有的管控要求成為“多規合一”研究的基礎，許多學者依據城市總體規劃的“三區四線”、土地利用總體規劃的“三界四區”、國民經濟和社會發展規劃的“主體功能區劃”、生態和環境保護規劃的“生態功能區劃”等研究其相互之間的空間關系，分別提出不同的“多規合一”空間管制畫線分區辦法。
2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，提出要以主體功能區規劃為基礎，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（簡稱“三區三線”），注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。
“三區”空間劃定和“三線”的精準化空間管控體現了頂層設計、底線嚴控的要求，由此，發展規劃要嚴格服從空間規劃的底線約束，空間規劃也要為發展規劃提供充足有力的支撐?？紤]到城市動態發展的階段性和情況的復雜性，三區三線的劃定方法還在研究和探討之中。
2 “多規合一”是重要的戰略性、科學性的工作方法，為構建合理的空間規劃體系奠定基礎
目前進行的“多規合一”，既不是要整合出一個單獨的規劃替代現有各規劃，也不是簡單地在現有規劃之上再“加”上一個規劃，它作為一種工作思路和方法，實踐和探索了在現有制度體制下各種規劃銜接協調的可能性和可行性，并為構建合理的空間規劃體系奠定了扎實的工作基礎。
實踐工作證明，現階段進行的“多規合一”工作存在著很多的困難和制約：同一個市縣，不同年份編制的規劃由當時于對發展戰略理解的不同，上位規劃依據的不同，即使僵硬地“合”了，效果也非常有限；另外，城市發展戰略調整形成的設施和政策要素在現有規劃上也無法實現。
在十九大報告中，習近平總書記指出，綜合分析國際國內形勢和我國發展條件，從2020年到本世紀中葉可以分兩個階段來安排。第一個階段，從2020年到2035年，基本實現社會主義現代化。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。因此，在目前工作和研究的基礎上，根據“兩階段”的明確戰略部署，“多規合一”更大的意義和價值在于統一發展目標和發展方向，推動創新規劃制度，積極構建適應實際工作要求的多專業綜合協調的規劃體系。
2.1 “多規合一”的空間規劃體系的構成和法律地位需要明確。
自2013年十八大提出大力推進生態文明建設，優化國土空間格局開始，建立空間規劃體系正式提上日程。 2015年9月，在中央政治局會議通過的《生態文明體制改革總體方案》中，再一次明確提出建立空間規劃體系，要求編制空間規劃，整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。
2018年3月，十三屆人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立自然資源部。國土資源部整合國土資源部的職責，國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責，住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責，水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責，國家海洋局的職責，國家測繪地理信息局的職責，為建立“多規合一”的國土空間規劃體系確立了制度基礎。
由于國土空間規劃并不能替代其他各專項規劃，在此前提下，在法律層面梳理現有法律法規體系，明確國土空間規劃的編制和實施主體，在技術層面上明確國土空間規劃的編制辦法，明確審查、實施、評估、修改、監督與責任等具體辦法，明確未來國土空間規劃與其他各規劃之間的關系就顯得非常必要。
2.2空間規劃實現城鄉統籌、全域覆蓋、橫向到邊、縱向到底的目標還需要完成許多具體工作。
以往編制完成的城鄉一體化規劃、城鄉統籌規劃、全域城鄉總體規劃為國土空間規劃實現城鄉統籌、全域覆蓋提供了非常好的工作提出，同時可以看到，要實現能支撐未來高質量發展的空間規劃，還有一系列系統性工作要做。
需要創新規劃編制的流程和方法，以往一個市縣城市總體規劃從調研、開始編制到實施，少則一兩年，多則四五年甚至更長，其間要經過多次規劃對接、專家論證、政府和人大審議和公眾征詢意見?？臻g規劃涉及的面廣，考慮的情況復雜，需要協調的部門多，規劃的影響深刻，因此，預先制定科學合理的規劃編制的流程和方法非常重要，探索規劃編制部門整合，擴大社會參與，增強規劃的科學性和透明度，避免出現雖然規劃不再“打架”，但是規劃重點內容銜接不夠不充分的問題。需要明確空間規劃的編制內容和深度，包括建立空間規劃用地分類標準，明確文本和圖件表達方式等等。需要明確空間規劃與其他各個規劃之間的關系。需要明確山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的措施和方法。2016年出臺的《自然資源統一確權登記辦法(試行)》明確了自然資源確權登記方法，為下一步工作提供了保證。需要明確政策性建設用地指標管理辦法。在目前工作中，以政府文件形式確定的國家級省級建設項目往往給予政策傾斜，優先安排用地指標或者每年安排一定的用地指標。在全域統一管理的國土空間規劃中，這類用地指標的來源、分配方式需要進行研究并提出具體管理辦法。
3 鄉村發展與多規合一
數量多、規模小、布局散、土地集約利用度不高是鄉村在空間上呈現的特點。目前進行的“多規合一”工作，主要在市、縣層面進行，鄉村層面由于沒有事權，難以主動協調上位規劃，同時由于現有的鄉村規劃多是總體規劃和建設規劃，從“多規合一”的要求來講，主要還是從生態保護區、城鎮建設區和農業耕作區“三區”劃分以及基本農田控制線、生態紅線、城市增長邊界控制線“三線”進行“底線”對應，相對較為簡單。
在實際工作中，鄉村規劃建設與“多規合一”的關系非常密切。例如，發改委、住建部、財政部針對特色小鎮發布過很多文件，要求在規劃編制時，及時落實和協調上位城鄉總體規劃、國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃、文保規劃等多規劃的內容，并要求能夠提出創新解決方案。這一“多規合一”的要求加快了后續建設項目的審批進度，在已經建立多規合一協同平臺的地區，項目審批流程也大為簡化。
3.1鄉村規劃須納入空間規劃體系內，實現統一協調
由于以往的城市規劃是“以人定地”，為了保證中心城區擁有更多的建設用地指標，城鎮人口規模測算也是重城輕鎮，盡可能壓縮一般鎮的人口規模。但是，由于城市總體規劃對市縣域各鎮區、鄉、村用地規模與布局形態一般不做硬性規定，同時鄉村總體規劃享有當地縣級政府審批的便利，鎮鄉村用地相對容易造成失控。因此，將鄉村規劃納入“多規合一”的空間規劃體系中，才能真正實現城鄉統籌、全域覆蓋、橫向到邊、縱向到底。
2015年11月初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，強調完善城鄉一體化的規劃體制，健全縣市域空間規劃銜接協調機制，盡快修訂完善縣域鄉村建設規劃和鎮、鄉、村莊規劃。2017 年初，中央三農一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能的若干意見》出臺，要求加快修訂村莊和集鎮規劃建設管理條例，大力推進縣域鄉村建設規劃編制工作。
3.2鄉村發展中制定戰略性的規劃十分重要
保證鄉村社會經濟一直向正確的方向健康持續的發展是制定鄉村發展戰略的原則。習近平總書記提出，綠水青山就是金山銀山，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。鄉村發展不能以犧牲環境為代價，從保留傳統文化和可持續發展的角度，根據自身實際情況，制定具有前瞻性的鄉村發展戰略性規劃非常必要。
鄉村發展戰略需要依據國家宏觀戰略和村民對鄉村發展建設的實際意愿，實事求是地確立發展目標，解決好保護與發展、環境與建設、城市與鄉村、近期與長遠的關系，才能確保“多規合一”確定的任務目標、保護性空間、開發方案、項目設置、城鄉布局等重要內容能夠得到落實。
3.3 通過“多規合一”解決鄉村發展中的土地使用問題
鄉村發展必須有鄉村特色。鄉村振興建設和發展特色小鎮不是把城市建設項目移植到鄉村中，更不能利用政策的便利跑馬圈地變相搞房地，造成有始無終、后期空置爛尾的現象。
小城鎮建設和鄉村建設中獲得建設用地指標的難度很大，“多規合一”、城鄉統籌在這方面提供了更多鄉村發展的條件。通過城鄉建設用地增減指標掛鉤、農村集體建設用地流轉和租賃獲得土地。例如：福建省國土資源廳對每個特色小鎮各安排100畝用地指標，新增建設用地計劃予以傾斜支持；湖北省2017 年起單列下達每個特色?。ǔ牵╂?span>500畝增減掛鉤指標；陜西省分批次給予每個省級重點示范鎮1000畝、文化旅游名鎮(街區)200畝城鄉建設增減掛鉤用地指標支持；貴州省形成的增減掛鉤指標在保障農村發展用地后，節余部分進入市(州)公共資源交易平臺公開交易。
由于鄉村土地類型較為復雜，在實際工作中，鄉村建設的一個具體項目前期分析時可能面臨涉及多種用地分類的情況。以農業生態型建設項目為例，其土地類型可能同時包括農用地（耕地、園地、林地、牧草地等）、建設用地（商服用地、公用設施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設施用地等）以及未利用地。由于不同類型的土地審批流程不同，實際工作中土地獲取的難度較大。
針對這一問題，2015年《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》及2016年《國土資源部辦公廳關于印發<產業用地政策實施工作指引>的通知》提出按照用途相近、功能兼容、互無干擾、基礎設施共享的原則進行土地用途兼容復合利用。出讓兼容用途土地的，按主用途確定供應方式；在現有建設用地上增加兼容的，可以協議方式辦理用地手續。文件在賦予兼容審批的權利的同時，對兼容面積比例及建筑物流轉使用方面進行了限定，如兼容設施建筑面積比例不得超過項目總建筑面積的15%；兼容用途的土地、房產不得分割轉讓。
必須看到，規劃編制作為一項從現在的時點預測未來十幾二十年發展狀況的工作，其作用必然是有限的：一方面，現在我們對未來的認識和知識存在很大的局限性且未來具有強烈的不確定性，另一方面，城鄉建設和開發不僅依賴于規劃的編制，還依賴于規劃的實施和管理。因此，即使在“多規合一”基礎上開始的新的空間規劃編制，也并不能解決存在的方方面面的問題。因此，用理性和科學的態度看待規劃，用創新性的態度培育研究和實踐能力，進行規劃的動態維護和管理就尤為重要了。
