農業勞動力轉移和高質量就業的問題和出路

 周天勇 侯啟緣

摘要：從梳理國內外農業勞動力轉移理論出發，通過與同等人均GDP發展階段的后工業化的國家或地區以及發展中國家進行對比，發現農業領域堆積著過多的剩余勞動力，同時由于戶籍、土地等制度性原因，導致了涉農勞動力的不穩定就業。本文從盤活城鄉人口要素流動、市場引導土地再配置、改革土地產權以及推進城鄉教育公平等四個角度出發，提出了實現農業勞動力轉移和高質量就業、挖掘國民經濟新增長點的政策建議。

關鍵詞：農業勞動力轉移；二元經濟結構；就業穩定；城鄉要素流動

一、引言

2018年1月2日，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《意見》）公布，《意見》強調了“三農問題是關系國計民生的根本性問題”，并明確提出要“促進農村勞動力轉移就業和農民增收”[1]，本文旨在從梳理國內外相關理論出發，分析當前我國農村勞動力轉移和就業中存在的問題，進而探索出路，解決問題。

從全球和主要發達國家的發展歷程來看，隨著工業化的發展，勞動力在第一產業的就業比例不斷下降，在第二產業中的比例經歷了先下降再快速上升再下降后穩定的過程，而在第三產業中就業比例則持續上升，并在工業化后維持相對較高的水平。工業化的過程推動了產業結構發生變化，這正是農業勞動力轉移的動力所在。

農業勞動力轉移是發展經濟學的重要問題，對于農村剩余勞動力的轉移轉移方向、就業渠道等問題的研究，國內外的相關理論研究極其豐富。

國外對農業勞動力轉移的研究起步于19世紀下半葉，其中最為經典的理論模型分別為劉易斯（Lewis）二元經濟模型[2]、拉尼斯（Ranis）—費景漢（Fei）模型[3]以及托達羅（Todaro）模型[4]，三者均以二元經濟結構為基礎，認為，城市中較高的勞動生產率和充足的投資，吸引了農村剩余勞動力向城市轉移，這種勞動力的轉移是經濟發展的必然規律，不僅對于城市的現代工業部門的發展具有推動作用，同時，農村剩余勞動力的流出也有利于農村勞動生產率的提高，從而促進城鄉收入的趨同。然而，托達羅模型的反城市化理論也提出了應當警惕農村勞動力過快向城市轉移的不良后果。

國內很多學者也對農村勞動力轉移問題進行了一系列的研究，大致可以分為：鼓勵遷移派、數量減少派和質量下降派

鼓勵遷移派認為農村剩余勞動力向城市轉移促進了經濟增長并提高了農民收入。周天勇認為，“人口流動是使城鄉、發達地區和不發達地區都獲利的社會經濟過程，應當鼓勵、保護和規范，而不應限制”[5]。應當通過“土地產權改革、廢除戶籍制度等措施，盤活城鄉要素的雙向流動”[6]，蔡昉從勞動力重新配置的角度，分析了我國改革開放后經濟高速增長的原因，在于“清除了阻礙勞動力流動的體制障礙，在物質資本和人力資本得到最大化積累的同時，勞動力重新配置明顯改善了生產率”[7]。郝大明運用指數分離方法發現“農業勞動力向非農業轉移，是1970年以來中國經濟增長的一個重要源泉”[8]，

數量減少派則認為農村勞動力的轉移導致了農業勞動力數量的減少，對農業勞動生產率造成負面影響。王國敏等從糧食安全的角度，認為“當前中國農業勞動力的減少使農業出現‘空心化’的趨勢，勞動力的轉移不僅會減少土地的收益規模，同時也會降低農業生產的積極性導致糧食產量降低”，并提出農民就業“兼業化和就地就近就業”[9]，田先紅等通過對農村地權配置進行分析，發現隨著農村勞動力大量涌入城市，“農村土地大規模的流轉，不同階層的競爭，往往導致了土地的閑置和非農用途，而影響了農業生產率”[10]。王秀芝通過研究發現“農業勞動力轉移與農業產出的關系顯著為負，且農業勞動力轉移數量每增加1%，將導致農業產出減少0.369%”[11]

質量下降派則認為，農村勞動力轉移導致了農村年輕和高質量人口的外流，對農村經濟產生負面影響。舒爾茨認為，“對農業進行投入時，只依靠物質資本，引入先進的生產技術是不夠的，還要對農民進行人力資本的投資”[12]，楊鵬程等認為，“農村勞動力流動削弱了農村科技傳播受眾的接受愿望與能力，對農村科技具有弱化作用”[13]，李士梅等從勞動力結構的角度出發，發現“年齡較輕且有一定技術經驗的勞動力是農村勞動力轉移的主體。這部分勞動力的流失導致農村勞動力老齡化、女性化的程度加重，一定程度上阻礙了農業新技術的使用和技術進步”[14]。

綜上所述，對于農村勞動力轉移問題的研究，鼓勵和限制是兩種不同的發展觀，就經濟層面而言，收入水平和就業機會是調節人口流動和就業的本質驅動力，是市場經濟最重要的機制。不能因為調整過程中出現的某些問題而片面的否定經濟學規律，本文的目的也是運用經濟學規律解決農業勞動力轉移和就業中存在的問題，探索新的出路。

二、涉農勞動力就業存在和面臨的問題

由于改革開放后，鄉鎮企業的興起以及農民兼業化的就業思路，我國涉農勞動力的組成是十分復雜的，大致可以分為農業領域中的就業勞動力和不穩定流動中的農民工勞動力，后者主要包括進入城市六個月及以上的農民工以及本地或者農村中就業的勞動力，例如，短工和非農業就業等。針對這一勞動力群體展開研究，我們發現了以下兩個問題。

（一）我國第一產業堆積過多的勞動力

根據世界銀行的數據測算，2017年我國農業就業人口占總就業人口的比例為26.9%，在統計的190個國家和地區中排名118，而我國的農業勞動生產率2016年的數據為4355.9美元/人，在統計的157個國家和地區中排名89，低于中高等收入國家的平均水平6269.2美元/人[15]，為了能夠更清楚的說明我國農業勞動力的堆積情況，本文還選取了亞洲的部分發達國家或地區同等人均GDP階段的時期以及與我國同為中高等收入國家的部分發展中國家進行對標研究。

1.與亞洲部分發達國家的對標研究

亞洲的部分發達國家和地區選取的是日本、韓國和中國臺灣地區，主要原因是，一方面這些國家或地區在地緣和文化底蘊方面與中國具有相似性和同源性；另一方面，這些國家也都是在農業勞動力過剩的情況下實現轉型，并實現了20多年的經濟高速增長的二元經濟國家。日本是最早并且成功實現二元經濟轉型的典型國家，1980年日本的人均GDP已達到9000美元/人，當時農村人口已基本實現向城市的轉移，農村就業人口占就業總人口的比例不到10%。

韓國自20世紀50年代城市化開始加速，農村剩余勞動力伴隨著城市化的進程大量涌入城市，人均GDP為1990年5400美元/人，1993年8740美元/人，2010年為22086美元/人，農業就業人口占總人口的比例為1990年16.37%，1993年為13.48%，2010年則僅為6.57%。

中國臺灣在上世紀40年代到80年代的40年中，經濟高速發展，農業勞動力的轉移同步進行，人均GDP為1990年8216美元/人，1991年為9136美元/人，2010年為19278美元/人。相對應的農業就業人口占總就業人口的比例為1990年為12.9%，1991年為12.2%，2010年為5.2%。

我國2017年的人均GDP為8836美元/人，處于工業化中期向工業化后期過渡階段，通過與日、韓、臺對比可以發現，在同等GDP情況下，我國農業就業人口占總就業人口的比例至少多了13%。

2.與其他同等發展中國家的對標研究

根據世界銀行的數據和標準，我國屬于中高等收入國家，在同等水平的發達國家中，本研究選取了亞洲的馬來西亞、泰國和拉丁美洲的巴西、墨西哥進行對比研究。列舉了這些國家近五年的農業就業人口占總就業人口的比例。如表二。

通過對比可以發現，除泰國以外，我國農業就業人口占總就業人口的比例的其他三個國家高13.8%-20.2%左右，而泰國雖然近幾年經濟結構也在進行轉變，然而，其作為大米、木薯和瓜果等農產品的主要出口國，農業就業人口顯著偏高，對于我國而言參考價值較低。

表1  近五年農業就業人口占總人口比例（%）

數據來源：中國數據來自于《2018中國統計年鑒摘要》，其他國家數據來源于世界銀行官方網站

通過與日本、韓國和臺灣以及部分中高等收入國家進行對比，可以發現，無論是與后工業化國家同等人均GDP水平下進行對比，還是與當前發展水平相當的國家對比，我國的農業就業人口都是顯著偏高的，而我國的農業勞動生產率也處于較低水平，進一步說明了我國的農業領域堆積了過多的剩余勞動力。

（二）不穩定就業的農民工成為國民經濟運行中的特殊問題

農民工作為涉農勞動力中的一個群體，是指“戶籍仍在農村，在本地從事非農產業或外出從業六個月及以上的勞動者”，通過定義可以看出，農民工雖然在城市工作，但并未實現市民化。據統計，“2017年我國農民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，增速為1.7%，增速比上年提高0.2個百分點”[16]。這樣一個龐大并未還在持續增長的群體的就業走向，是國民經濟運行過程中不可回避的問題。

1.戶籍管制引致農民工的不穩定就業

我國自1958年以來頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，意味著我國建立并開始實施城鄉人口的戶籍管制制度，這種戶籍管制制度一直延續至今，雖然近幾年有所放開，但受其影響，雖然統計上將進城務工六個月及以上的人口算作城市人口，但我國的農民工并沒有實現市民化，而是呈現出了“‘鐘擺式’流動、‘青出老回’和‘漂泊于城市’”[17]三種狀態。即，每年一度的往返于工作地與農村老家的春運熱潮；青壯年時進城從事高強度、低技術含量的體力勞動，年長后離開城市返回家鄉；部分年青農民工不能或不愿回農村而在城市中過著居無定所、收入不穩的漂泊生活。

2.城市的高生活成本抑制農民工落戶

除了戶籍制度等政府管制方面的措施，城市的高生活成本也是抑制農民工居家落戶城市的重要因素。在農民工中，男性占65.6%，有配偶的占77.8%，且平均年齡不斷提高。這意味著大多數農民工雖然在城市務工，但是其家庭仍在農村。而由于城市中對農民工的教育、醫療等公共服務并未跟上，農民工子弟入學難的情況仍然存在，同時，城市房價居高不下，對于農民工微薄而不穩定的收入而言，難以負擔。因此，農民工雖然長期進入城市務工，但由于城市的高生活成本無法實現舉家遷移，其個人又不能脫離家庭，從而抑制了農民工的市民化。

3.土地制度存在退出障礙

我國現行的土地制度最大的困惑，在于土地集體所有導致了土地的價值虛無，財產只有通過交換，才能體現其具有的價值。按我國的相關法律規定，村組織和農戶基本上只有土地所有權中的使用權，實際上并沒有出租權、抵押權和交易權。而耕地用途的變更受到國家的嚴格管控，因此，除了農民進行土地違法交易和變更用途，土地對于農民而言并無價值可言。

另外，我國的征地補償制度存在著不平等和不確定性，近年來雖然征地補償標準有了一定的提高，但是，補償標準難以實現真正的平等，同時由于尋租問題以及企業和個人從中牟利等情況，農民到手的補償款往往會大量縮水；而征地補償制度本身也具有著不確定性，并不能作為土地的常規退出機制。

正式因為我國現行的集體所有土地制度導致了土地的價值對于農民而言具有不確定性和虛無性。作為農民在農村中的主要資產的耕地和宅基地無法變現，從而被土地所綁架，無法退出，同時，城市的資本和技術也由于農村土地用途變更受限而無法進入。這不僅阻礙了農村人口市民化的進程，也抑制了城市進一步發展的腳步。

總而言之，一方面，由于我國的農業領域存在著過多的剩余勞動力，導致了農業生產率難以提升，涉農勞動力無法在農業生產中實現穩定和較高的收入；另一方面，由于戶籍制度、城市的高生活成本以及現行土地制度，難以使農民市民化，并在城市實現穩定就業。這兩大問題，是造成我國涉農勞動力就業不穩定，就業質量差的癥結所在。

三、提升涉農勞動力就業質量的出路

可以看出，提升我國涉農勞動力就業質量的關鍵在于打開城鄉要素流動渠道，釋放農業領域堆積的過剩勞動力，同時，引入城市的資本和技術，進一步推動城市化的進程。針對這一問題，筆者將從以下幾個方面尋找出路，解決問題。

（一）人口和要素的雙向流動推動實現高質量就業

盤活城鄉二元經濟的核心在于實現城鄉人口和要素的雙向流動，農村人口涌入城市，城市的技術和資本投入農村，這對于涉農勞動力擴大就業機會、提升就業質量以及實現就業穩定都具有重要意義。

1.涉農勞動力的轉移能夠擴大就業機會

根據經濟學的原理，在一國內部，人口向著預期收入高，就業崗位多的地區和城市遷移是基本的經濟規律，這不僅是勞動力資源和人力資本配置和再配置的方式，對于平衡收入差距，推動經濟發展也具有重要作用。隨著我國產業結構的不斷完善，第一產業在國民經濟中的占比將會不斷下降，并穩定在一個較低的水平，涉農勞動力如果仍堆積在第一產業，無疑面臨著大量的隱性失業，最終被困在土地中。因此，涉農勞動力的轉移不僅是能夠獲得擴大就業機會的重要渠道，更是經濟發展的必然規律。

2.涉農勞動力的流出能夠提高勞動生產率

隨著一個國家的經濟發展，農業在國民經濟中的地位不斷下降，農業勞動生產率的提升空間較小，而非農勞動生產率不斷提升，我國的發展自然也難以拜托這一規律。我國當前的農業勞動生產率為31258.4元/人，而非農勞動生產率為134340.0元/人，遠高于農業勞動生產率。涉農勞動力的流出不僅能夠減少農業剩余勞動力，從而提升農業勞動生產率，而且，流出的剩余勞動力也會因為流入到非農產業中，而獲得更高的收益和更穩定的工作。

3.市民化的城市化能夠穩定就業

農民工作為一個特殊的群體，為我國的現代化建設做出了很大的貢獻，然而，由于其從事的工作技術性不強、薪酬較低且不穩定，同時，城市對于農民工群體的社會保障制度沒有跟上。導致農民工的城市融入感不強，高額的城市生活成本以及教育和醫療的高門檻，阻擋了農民工群體的舉家遷移，從而出現了一大批錯過城市化的人口，這對于城市的集中工業化和農業的規模經濟都造成了負面影響。因此，應當為農民工群體建立配套的社會保障制度，為農民工子弟接受教育提供便利和經濟上的幫助，從而為農民工舉家進入城市提供條件，實現市民化的城市化。這樣，才能使涉農勞動力的就業穩定，提高就業質量，并增加就業收入。

（二）農村土地通過市場機制再配置

長期以來，我國農村土地的配置受到過國家行政手段的嚴格管控，就個人而言，是在家庭聯產承包責任制下按人口數量進行的平均分配；而就產業部門而言，國家嚴格控制土地用途的轉變，農村耕地只有通過國家征用變為國有土地才可改作他用。在這種管制下，土地配置往往失去了活力，并且產生了錯配的情況，應當通過放寬行政管制，引入市場機制，盤活農村土地的再配置。

1.充分發揮農業用地的規模效應

農村用地在農戶個人之間的再配置，應當借鑒發達國家的經驗，雖然我國在土地面積和農業投入方面與美、日等國家存在一定的差異，但其演進的邏輯和方向具有一致性。應當采取小農戶大規模的農業生產組織方式，例如，家庭農場制和股份合作農場制等。這一方面有利益農業剩余勞動力的退出，另一方面也能夠充分發揮農業生產的規模經濟，隨著邊際收益不斷增加，農業勞動生產率也會大幅提升。

2.農村農業用地可向非農產業傾斜

我國人均耕地面積較少僅為1.4畝/人，不足世界平均水平的一半，這也是很多學者認為應當限制我國耕地轉做他用的主要依據。然而，并非所有耕地都適用于農業生產，根據《2014年國家土地督察公告》我國存在105萬畝農村閑置土地，違法占用宅基地的案件達到2.9萬宗，農村閑置土地的產生充分說明了我國農村土地分配的僵化和錯配。要想使土地資源得到充分的利用，就應當通過市場機制，適當放開農村農業用地向非農產業配置，同時，建立閑置宅基地的退出機制，一方面打開農業勞動力向非農產業轉移的渠道，另一方面，重新開發利用閑置土地，從而提高土地利用率。

3.改善土地要素與勞動力要素相結合

改善土地要素再配置與勞動力要素的再配置相輔相成，利用土地要素再配置打開勞動力轉移的渠道，同時通過改革戶籍和社會保障等問題，保障農業勞動力融入城市，是進一步完善土地要素再配置的基礎。

隨著土地——勞動比率的提高，農業生產的規模效應下邊際收益不斷提升，應當通過進一步的放寬壁壘并完善配套措施，從而幫助農戶延伸農業產業鏈，打開投資渠道，引入先進的農業生產技術和生物技術從而進一步提高土地生產率，并最終實現農業勞動生產率的大幅提升。

（三）加快推進土地產權改革

土地產權改革是土地從生產資料和生活資料變為資產的基礎。財產不交易，是無法體現其價值的。農民手中的耕地和宅基地不同于城市中的房子，無法進行抵押、出租和交易，對于他們而言，這些耕地和宅基地實際上是僵尸資產。這不僅阻礙了涉農勞動力的退出，同時，資金的進入渠道被封堵，也阻礙了城市資本的投入，而由于土地無法交易，抵押風險高，信貸資金也難以進入。對于農村土地而言，唯一的變現方式就是征地補償，但征地補償存在著不確定性和不平等性，如果補償標準過低，則無法補足農民所受損失，如果補償標準過高，則其所獲利益為不正常資產，畸高的獲利影響正常的經濟秩序。

在現行土地制度下，農村堆積了過多的農業勞動力，然而，卻缺乏資金和技術，土地相對于勞動力而言嚴重不足，勞均耕地面過少，這也是土地—勞動生產率難以提高的根本原因。因此，農村土地產權改革勢在必行。

1.明確產權及特性

土地產權改革首先要“盡快清晰農村各類土地的使用財產權，確權到村經濟組織、到戶和到人，頒發產權證書”[18]，明確產權是在保證農村土地集體所有制基礎上，農民合法享有土地財產使用權的基礎，也是改革的首要步驟。同時，應當明確土地財產使用權的特性，確保農民可以對土地進行交易、抵押、出租、繼承和入股等。

2.保證承包年期足夠長

農村土地承包年期應無償延長至100—200年，甚至實行永佃制，這樣不僅可以保障土地的投資者和經營者產權穩定的預期，使其有恒產也有恒心；同時，也可以避免土地承包者濫用化肥農藥，過度放牧，強取豪奪，而不進行維護和投入的短期行為，防止“公地悲劇”的發生，從而建立有序而長期的良性循環。

（四）保障涉農勞動力的教育公平

美國經濟學教授舒爾茨早在20世紀50年代中期便論證了人力資本投資對于一國經濟增長的重要性，他認為，人口質量重于人口數量，人力投資的作用遠大于物質投資。而教育投資是人力資本投資的主要部分，保障涉農勞動力的教育公平無疑對于涉農勞動力就業質量的提升具有極其重要的作用。

1.為農村人口提供較好的義務教育

涉農勞動力的轉移并不是一蹴而就的，多數農民工的子女仍然在農村生活并接受教育，義務教育作為教育的啟蒙和基礎階段，對于農村人口質量的提升具有奠基性的作用，也為涉農勞動力提供了通過升學和受教育的方式實現市民化的機會。然而，當前城市和農村的教育資源分配嚴重失衡。政府應當將有限的教育資源向鄉村傾斜，通過鼓勵捐贈、提高農村教師的待遇并定期培訓、建立配套的師資和硬件設施以及鼓勵優秀學?！耙粠鸵弧睂诜鲋却胧?，使農村人口能夠接受到較好的義務教育。

2.保障涉農人口在城市接受良好教育

涉農勞動力未能實現市民化的重要原因之一是農民工子弟上學難的問題，學籍制度的管控以及高額的擇校費，都是農民工難以舉家遷移進入城市的門檻。政府應當為農民工子弟入學提供便利和補助，取消義務教育階段的跨區入學障礙，同時，禁止對農民工子弟收取擇校費或其他的隱性且不必要的收費，保障農民工子弟在城市中能夠以較低成本獲得良好的教育，從而提升進城農民工對所在城市的歸屬感。

3.加強涉農勞動力的職業化教育

我國涉農勞動力往往從事的是技術含量較低、體力耗費較大并且薪資待遇較低的工作崗位。數據顯示，當前農民工中接受過農業或非農業技能培訓的僅占32.9%，無疑這是遠遠不夠的，另外，從事第二產業的農民工比重為51.5%，其中從事制造業的比重為29.9%，從事建筑業的比重為18.9%[19]。隨著第二產業的機械化程度不斷提升以及第三產業的不斷發展，農民工將進一步實現從第二產業向第三產業的轉移。為涉農勞動力提供系統的職業化教育，可以改變“農民工只會出苦力”的情況，使其就業技能獲得提升，從而獲得更優質就業機會，取得更優厚的薪資待遇。

四、總結

隨著我國的經濟不斷發展，產業結構不斷優化，農業勞動力的轉移是必須面對的問題。然而，由于我國的戶籍、土地等制度，導致了我國在這一過程中，落后于相同人均GDP的時期的后工業化國家和同為中高等收入國家的其他發展中國家。

為了能夠改變這一現狀，推動農業勞動力的轉移并提高農業勞動生產率，筆者依據國際經驗和經濟學原理，深入挖掘了問題的癥結所在，并從打開城鄉人口和要素雙向流動渠道、運用市場機制實現農村土地再配置、農村土地產權改革以及實現城鄉教育公平四個維度出發，提出了相應的政策性建議，力爭以加速農業勞動力的轉移、提高勞動生產率為著力點，實現涉農勞動力的高質量就業，并最終助推國民經濟的進一步增長。

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