探索系統化改革模式 推動高質量趕超發展
——福清市以改革推進縣域治理與發展
作者：福建省福清市 出版時間：2019年10月
習近平總書記強調，“要準確把握縣域治理的特點和規律，把強縣和富民統一起來，把改革和發展結合起來，把城鎮和鄉村貫通起來，不斷取得事業發展新成績”。按照這個要求，近年來福清市始終堅持以全面深化改革為抓手，緊扣縣域治理體系和治理能力現代化目標，推出“黨建引領、多維治理”行動，以系統化思維謀劃推進縣域治理改革，實現各領域改革協同推進、疊加影響、同頻共振，為福清市高質量發展落實趕超注入強勁動力，推動福清市在全國百強縣市中排名實現連年進位。2018年，福清市在全國綜合實力百強縣市、全國縣域經濟百強縣中排名雙雙提升至第19位，進入前20強。
一 以黨建治理改革為龍頭，鍛強縣域發展引領力
著眼發揮黨在縣域治理中的“一線指揮部”作用，探索推出基層黨建系列工作機制和活動載體，落實抓凝心聚力與營造氛圍的有機統一，實現抓黨建與抓發展的有機統一。
一是健全機制強堡壘。以強化黨組織對基層治理的統領力量為目標，創新基層黨組織建設機制，鍛強基層黨組織戰斗堡壘。探索開展“黨建引領示范工程”，堅持“面上布局、點上深化，以點帶面、點面結合，整體規劃、分批推進”的原則，扎實抓好各領域基層黨建示范點培育打造，著力構建“一圈、三帶、兩鎮”的黨建示范格局。其中“一圈”即以福清市黨建綜合體為核心，7個街道黨工委為中心，街道N個黨建示范點為節點，打造“1+7+N”的城市基層黨建示范圈；“三帶”即以“福廈線”“龍高線”“海城線”為主脈絡，把沿線各領域黨組織串點成線，打造三條基層黨建示范帶；“兩鎮”即以一都鎮、高山鎮為重點，打造兩個全域黨建示范鎮。經過一年多探索實踐，目前已培育打造各領域黨建示范點53個，包括以“造星、選秀、串門、曬單”四個計劃和“黨員中心戶+網格”為特色的高山鎮前王村黨建品牌，以“融和家園”為特色的音西街道福百社區黨建品牌，以“陽光政務、服務無限”為特色的行政服務中心機關黨建品牌，以“黨員典范力量”為特色的福耀集團非公黨建品牌，等等。此外，充分發揮黨組織在各領域工作力量的整合作用，比如參照支部建在連上的做法，推出在項目征遷一線建設支部等機制，設立“黨員先鋒崗”等載體，讓黨旗在項目建設一線迎風高揚。
二是完善體系促激勵。著眼解決發展中“人”的問題，結合開展提振干部精氣神主題實踐活動，探索建立“獎票子”、“出點子”、“壓擔子”、“長面子”、“擋箭子”、“給位子”等干部激勵體系，建立完善一線考核干部、榮譽表彰、能上能下、容錯糾錯及誣告澄清查處等機制，出臺績效考評獎勵、困難干部幫扶基金、黨政人才保障房等政策，推出“大福清一線課堂”“領導干部話發展”、發展休閑談、異地辦培訓班等教育培訓模式，搭建重點項目征遷、鄉村振興重點工作等干事創業平臺，讓干部干事創業有奔頭、長本事、不恐慌，打造引領區域干事創業的主導文化。2016年以來，先后提拔任用優秀干部391名，授予270名表現突出的干部三等功、嘉獎優秀干部1600多人，組織開展了“大福清一線課堂”、“領導干部話發展”、異地辦培訓班等58場次，極大提振了干部干事創業的精氣神。
三是精準施策轉作風。瞄準干部隊伍中存在的作風問題，探索提升效率、優化服務、強化監督等舉措，推動干部作風持續轉變。建立完善“四下基層”“馬上就辦、真抓實干”等優良作風弘揚機制，持續開展“駐村訪民情、串門話發展”“爭當鄉賢、助推發展”等活動，引導黨員干部主動服務基層、服務群眾、服務發展。探索實行“一縣一專項”“企業評干部”等整治模式，嚴厲懲治“虛、僵、躲、拖、腐”等不正之風。圍繞扎緊扎牢制度籠子，完善巡察、派駐、監察等監督體系，推動巡察、監察向基層村居延伸，建立宅基地審批、惠農資金管理等“微權力”治理有效模式，強化重點領域風險防控，營造良好政治生態。特別是在落實巡察監督方面，綜合運用常規巡察、交叉巡察、專項巡察、機動巡察、巡鎮街帶村居、巡系統帶站所等方式，構建“高效化、常態化、全覆蓋”的巡察監督格局。同時，著眼提高巡察整改成效，探索推出“已巡必改、未巡先改、巡糾結合”等模式，推動了巡視巡察整改時限從階段性向長效性轉變，促進了巡視巡察整改內容從全面從嚴治黨向其他領域延伸，帶動了全面從嚴治黨和各項重點工作同步提升。
二 以經濟治理改革為中心，提升縣域發展競爭力
圍繞高質量發展落實趕超，積極探索深化供給側結構性改革的舉措和辦法，通過激發產業發展活力來做大做強縣域經濟。
一是探索產業發展創新模式。開展“產業發展提升”行動，堅持從縱向、橫向兩個層面入手，縱向上健全招商、審批、交地、動建、投產等工作機制，橫向上完善基礎配套、服務支持、環境優化、要素保障等支撐體系，重點盯緊存量土地處置轉化，實施一批重點產業發展項目，切實把存量土地轉化成為產業項目的要素保障。自2018年啟動以來，全市共處置轉化1.98萬畝存量土地，實施314項、總投資1328.8億元的產業項目。特別是在強化招商引資方面，建立完善一把手招商、全員大招商等機制，推出無中生有、無孔不入、無微不至“三無”工作法，三年來共引進落地京東方柔性面板、中鋁鋁精深加工、三峽海上風電、新福興新能源玻璃、康乃爾MDI、緣泰石油等10億元以上項目56個，總投資達1928億元。
二是搭建對外開放開發平臺。探索完善對外開放開發機制，堅持以國際化視野來謀劃開放發展，搭建元洪國際食品產業園、聚龍國際創業小鎮、國際深水大港、國際跨境電商平臺、國際港灣城市“五個國際”平臺，推動福清融入福州、聯動平潭、對接臺灣、走向全國、接軌國際。比如，元洪國際食品產業園主要從“一條魚、一塊肉、一粒果、一桶油、一袋米”入手，建設集食品儲運、加工、展示、體驗、交易、結算等于一體的現代產業園區，打造國際食品食材進出口集散交易中心。近三年來，先后引進了36個、總投資245億元的產業項目，這其中全球（元洪）食品展示交易公共服務B2C平臺等7個項目已建成運營，食品展示交易中心等17個項目正在加快建設，剩余印尼貓屎咖啡等12個項目正在加速前期工作。同時，依托元洪國際食品產業園，謀劃建設中國-印尼、中國-哈薩克斯坦“兩國雙園”，通過搭建元洪國際食品產業聯盟等平臺，推動國內與海外工業園區以及種植、養殖、加工基地建設，深化以食品產業鏈為主要內容的工貿一體化、全方位協作。目前，“兩國雙園”建設總體進展順利，其中中國-印尼“兩國雙園”正在積極推進協議簽訂、開發建設等前期工作；中國-哈薩克斯坦“兩國雙園”已與哈薩克斯坦巴甫洛達爾州、北哈薩克斯州，就合作共建園區事宜簽訂了合作協議，正在編制具體的發展規劃。
三是健全營商環境優化機制。結合實施優化營商環境三年行動，從深化“放管服”改革、創新服務企業機制等入手，致力打造一流營商環境。以深化“放管服”改革為抓手，推出“一表申請、一口受理、一章審批、超時默認、超限追責”等審批機制，組建集中審批中心和項目前期辦，實行集中審批聯合辦公、流水式審批作業等模式，推動了項目審批效能得到了很大提升。目前，一般投資項目的審批時限已從原來的109個工作日壓縮至60個日歷日，重大項目審批時限從原來的109個工作日壓縮至26個日歷日。健全完善服務企業發展機制，在制定出臺促進民營經濟健康發展35條措施的同時，探索開展跟蹤服務企業當好保安、做好保姆“雙?！毙袆?，建立落實“政企直通車”、“政企連心卡”、“一企一議”等機制，推動各級各部門做好掛鉤聯系企業服務工作，自2018年7月份啟動以來，累計幫助企業解決問題2000多個。
三 以城鄉治理改革為重點，增強縣域發展支撐力
堅持從體制機制入手，建立城鄉統籌發展模式，完善各類要素投入機制，破除城鄉發展瓶頸，提升宜居宜業水平。
一是建立治理兩違高效體系。堅持把整治“兩違”作為推進城鄉建設的先行工程來抓，按照“堵、疏、引”相結合的理念，建立紀律、制度、科技治違模式，由福清市四套班子領導帶領干部，逐一做出“不干預、不過問、不說情、不參與”違法占地、違法建設的鄭重承諾，并且推出三級巡防網絡、鎮街“鐵三角”監督、亮證掛牌施工等制度，搭建違法建設電子信息監管平臺，運用無人機巡查重點區域，構建“天上巡、地上查、網上管”的治違格局，有力破解了“兩違”突出問題，推動了群眾建房步入了正軌。
二是健全文明城市創建機制。以創建全國文明城市為目標，開展文明單位、村鎮、社區、校園、家庭“五大創建”，實施市容環境整治、交通環境整治等“七大戰役”，推出“步行查創城、騎行看文明”、“車輛文明停放示范街區”等活動，獲評新一輪“全國文明城市提名城市”稱號。結合常態化推進創城工作，健全完善城市管理機制，建成運營“智慧城市”管理中心，探索建立渣土交易、運輸、監管平臺，提升城市數字化、精細化、規范化管理水平。著眼提升群眾整體文明素質，結合深化移風易俗工作，探索推出“一約一會一隊”機制和志愿服務等載體，深入開展“推進‘八不’行為規范，做文明市民”、“做文明有禮的福清人”等主題道德實踐活動，引導群眾養成良好習慣、弘揚文明新風。
三是實行城市建設科學模式。瞄準城市發展難點和堵點，探索實施城市規劃、舊改、擴容、治堵、治水、治澇、綠化等科學機制，促進城市品質品位提升。比如，在城市規劃管理方面，以列入全省“多規合一”試點為契機，整合國土、規劃、環保、海洋功能區劃、海洋生態紅線等規劃數據，建設“多規合一”數據平臺以及手機App、公文電子會簽等平臺，形成統一的規劃體系、統一的布局總圖、統一的信息平臺、統一的運用成果、統一的管理機制，目前相關職能部門、鎮街和工業園區均已接入“多規合一”信息平臺，基本實現了數據共享、審批便捷的目標。在城市舊片區改造方面，堅持“依法依規、民主公開、以人為本、權益保障、和諧征遷”的原則，探索推行“房地分離”征遷補償政策，實施土地與房屋“分開計算、合并結算”的方式，實現群眾多受益、政府少投入、征遷快提速的有機統一，推動征遷工作由過去的政府“要我拆”向群眾“我要拆”轉變。近三年來，福清市先后組織開展了6期重點項目征遷行動，累計完成征地2.3萬畝、拆遷254萬平方米，拆通市政道路101條（段）、總長約70公里，完成了16個舊片區改造征遷。在城鎮開發建設方面，以推進第三批國家級新型城鎮化試點為抓手，探索政策、資金、用地等保障機制，包括整合城投、僑投等國有企業組建城投集團，高效有序推進城鎮建設項目；創新重點組團開發模式，探索龍田、高山、漁溪小城鎮和江陰小城市試點以及三山東龍灣貝殼小鎮、核諧小鎮、龍田東壁島漁樂文旅小鎮、東閣農場農漁小鎮、沙埔目嶼島濱海小鎮等特色小鎮建設有效路徑，目前城市重點組團、小城鎮與小城市試點、特色小鎮建設順利推進，其中龍田東壁島漁樂文旅小鎮正在推進溫泉度假酒店等內部裝修，三山東龍灣貝殼小鎮正在建設商業街等項目。
四是搭建鄉村振興特色載體。深入實施鄉村振興戰略，聚焦農村發展短板，創新推出系列重點工作。比如，針對基層共治善治問題，探索設立鄉賢促進會，組織開展“爭當鄉賢、助推發展”等活動，動員引導企業家、專家學者、退休干部等鄉賢參與農村提事、議事、定事、干事、審事、評事。目前，福清494個村（社區）均已設立鄉賢促進會，先后開展鄉賢助力鄉村振興各類活動近1500場次，籌集各類資金約8.5億元。針對農村集體經濟薄弱問題，創新實施“同置業、壯村財”工程，推出“養雞生蛋”、“買雞下蛋”、“馴雞孵蛋”、“送雞產蛋”等發展模式，即就近建物業、異地購物業、資源換物業、鄉賢捐物業，通過購置、建設可獲得固定收益的優質物業資產，實現村集體經濟發展壯大。目前，已引導286個村到元洪美食一條街購置500間店面，全面消滅了村集體經濟薄弱村，2018年全市438個行政村實現集體經營性收入1.6億元。針對農村養老問題，按照“個人出一點、村級籌一點、政府補一點、鄉賢捐一點”模式，推進農村幸福院建設，提供優質日間照料服務，讓老年人“吃飯不用自己煮、衣服不用自己洗、醫療保健在身邊”，目前共建成運營農村幸福院43個，2019年可建成運營264個，實現覆蓋70%行政村；到2020年可覆蓋所有行政村。針對信訪積案問題，推出“信訪清零”行動，組建市級專業組和鎮街攻堅組，變上訪為約訪、下訪，逐項抓好信訪積案化解工作，力促信訪積案清倉見底，自2018年7月啟動以來，共化解各類重難點信訪積案69件。針對農村環境面貌問題，結合落實“美麗鄉村”建設三年行動計劃，探索推出“清溝、掃地、擺整齊”、“拆舊、拓新、整漂亮”、“穿衣、戴帽、扮靚麗”等行動，推動農村環境變得更加美麗宜居。近三年來，共打造“美麗鄉村”新建村178個、提升村40個、示范村8個。針對農村人才不足問題，探索建立“一懂兩愛”村務員隊伍，參照大學生村官做法，通過面向社會公開招聘方式，聘用一批素質能力高的畢業大學生和退伍軍人，協助抓好農村工作，目前已選聘246名村務員到基層服務，2019年將實現所有行政村全覆蓋。
四 以生態治理改革為導向，增進縣域發展持續力
全面融入國家生態文明試驗區建設，深入開展生態環保行動，從樹立以生態文明為導向的發展體制機制切入，推動生態環境不斷改善和提升。
一是策劃生態融合新項目。堅持“在保護中開發、在開發中保護”的原則，立足福清山海自然資源，積極策劃實施生態與民生、文化、旅游等融合項目，既保護綠水青山，又創造金山銀山。依托福清城區南部丘陵，規劃建設31平方公里的城市中央公園，集花海公園、雕塑園、風情園、游樂園、藝術谷等為一體，不僅可以保護生態環境、增加民生福利，而且可以弘揚區域文化、發展旅游產業，目前福閣等首批12個重點項目已在加快實施。創新生態、文化、旅游融合發展模式，圍繞“吃、住、行、游、購、娛”六字經，推動利橋特色歷史文化街區、石竹山旅游景區、黃檗文化旅游園區、南少林文化旅游園區、一都“山地慢城”等開發建設，打造泛北部生態文化旅游走廊；以濱江、濱海、溫泉、海島等為主題，推進東壁島濱海旅游度假區、沙埔目嶼島濱海旅游度假區等開發建設，打造“龍江-福清灣-江陰灣”東部濱海旅游線路。
二是推行全域治污新模式。聚焦大氣、水、土壤等重點領域，以打好污染防治攻堅戰為抓手，探索完善生態文明黨政同責、考核獎懲、生態補償、資源有償使用、環境信用評價、監管執法和損害賠償等機制。特別是針對福清人均水資源偏少、區域分布不均、流域水質較差等問題，由市人大做出加快水系生態文明建設的決定，發動全社會力量參與，探索推行全域綜合治水模式。主要是按照“統籌全流域、構建大水網、城鄉一體化、建設水生態”的思路，健全河（湖）長制，推出“湖庫水系連通”、“污水零排河”、“巡河清渠”、“一村一池塘”等行動，試點推進“引澗水、導雨水、連河水”，組織實施“織網、清庫、造湖、治污”，并且推行以截污納污、生態蓄水、生物修復為特點的“生態海綿河道”治理，構建“水系暢通、水源充足、水質優良、水景美麗”的良好格局。自2018年以來，福清共清淤疏浚河道渠道1939公里，完成1座水庫整改和168座山塘的清雜清障工作，新建或改造池塘1395口、污水管網69公里，建成溢流式截污設施240個、污水處理設施464個，拆除臨水違章建筑物6.5萬平方米，正在推進龍江流域水環境綜合治理行動，抓好生態清淤、溯源治污、科學治水等工作。
三是健全綠色發展新機制。牢固樹立綠色發展理念，探索完善綠色發展相關制度，建立健全生態文明黨政同責、領導干部自然資源資產離任審計、生態紅線管控、司法銜接、守信聯合激勵和失信聯合懲戒等一系列機制，形成相對完善的制度管理體系。嚴格落實項目準入機制，引導傳統產業向智能化、清潔化轉型，鼓勵發展節能環保、清潔生產、清潔能源等綠色產業，構建綠色、低碳、循環經濟體系。常態化開展“全民綠化、美麗福清”專項行動，創新公園和綠道建設模式，近三年來共新建成市民休閑公園、東塘大道新城花海、環石竹湖休閑步道、玉融山環山棧道等城市公園10個、綠道40公里。尤其是針對亂濫建墳墓問題，創立“生命公園”新型墓葬模式，堅持“一村一園”或“數村一園”，把墓葬元素融入生態公園，以公園景觀取代傳統陵園，不僅有力引導移風易俗，而且有效改善生態環境，切實保護綠水青山。目前，福清共有85個村（社區）建成71個生命公園（含聯建），投入使用25個，2019年還可建成216個村（社區）的生命公園，實現覆蓋全部17個鎮80%村（社區）以及“一街道一園”的目標，到2020年可實現全覆蓋。
五 以社會治理改革為根本，激發縣域發展內生力
圍繞群眾關注的熱點難點重點問題，堅持從改革入手，探索有效解決模式和方法，讓人民群眾在共享改革發展成果中參與共建、凝聚合力。
一是健全補短板機制。從體制機制層面入手，著力補齊教育、醫療、養老等領域短板。緊盯教育領域短板，建立“名校+新建學?！奔瘓F化辦學、農村薄弱學?！拔泄芾怼钡葯C制，促進教育均衡化發展。近三年來，先后動建福清一中新校區、濱江小學第二校區等6所優質學校，消除了31所農村薄弱學校，與創元酒店、京東方、東旭光電等企業聯辦了“創元班”“京東方班”、“東旭班”，正在探索中小學教職工編制與職稱統籌配置等制度，試行教職工編制、職稱城鄉區域統籌和動態管理等模式，著力提升教育綜合發展水平；緊盯醫療領域短板，創新落實公立醫院綜合改革和省級分級診療試點，探索推出福清市醫院“總院制”改革，由福清市級醫院與鎮街衛生院結對幫扶，推動市醫院與鎮街衛生院人員、資源、服務統籌調配，提升城鄉醫療綜合服務水平。目前，已經建立了公立醫院薪酬制度和考核評價體系，促成了福清醫院升格為三級醫院、大博醫院集團參與市二醫院改制。與此同時，注重搭建社會資金引入平臺，探索設立教育發展基金和白衣天使基金，專項用于獎教獎學和激勵優秀醫護人員；積極引導優質服務資源與社會民間資金合作，策劃推進系列重點社會民生項目，提高公共服務產品的供給總量和質量。
二是完善強保障體系。按照“兜底線、織密網、建機制”思路，聚焦就業、養老、住房、扶貧等社會保障，積極探索擴大覆蓋面、提高標準線、加大補助度等舉措和辦法，千方百計保障群眾最基本的生活需求。比如，在養老方面，實施居家和社區養老服務改革試點，探索鎮敬老院“公建民營”等機制，推進靜馨、曜陽等高端養老機構建設，構建以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多元化養老服務體系。在住房方面，建立健全多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，完善落實雙軌制住房保障體系，有效擴大住房保障覆蓋面。近三年來，共建成保障房812套，公租房分配率達95%。在扶貧方面，以全面打贏脫貧攻堅戰為目標，探索建立內外統籌模式，對內促進扶貧由?；鞠蛱豳|量轉變，創新推行貧困戶“自我造血”脫貧方式；對外積極探索優化與通渭、連城、壽寧等地扶貧協作模式，僅2018年就投入5081萬元，實施幫扶項目55個，有效擴大扶貧協作成果。
三是創新保平安模式。圍繞破解困擾福清市多年的“平安三率”低的問題，建立“精細號脈、精確診斷、精準治理”模式，深入實施“平安福清”建設提升行動，建立市不漏鎮、鎮不漏村、村不漏組、組不漏戶、戶不漏人的“五不漏”責任體系，推出“天網工程”、“巡更保平安”、“警民懇談會”、“雪亮工程”、“鄰里守望”等載體和活動，“平安三率”從全省倒數行列提升至全省前列，2018年福清市群眾安全感率、執法工作滿意率、平安建設知曉率分別位居全省第9位、第7位、第3位，歷經10多年首次進入全省平安縣市行列。同時，圍繞深化掃黑除惡專項斗爭，建立完善“六必簽”、“零報告”、“簽字背書”、“零線索約談”等機制，組織開展“掃黑除惡齊參與、萬名黨員問平安”大走訪等活動，探索推出“委局聯動”、“隊所聯動”等合成作戰模式，同步推進打擊黑惡與打傘破網、基層治理，推動掃黑除惡專項斗爭取得顯著成效，有力維護了社會和諧穩定。
