緊扣“一體化”突出“高質量”優化“一核一軸一帶”生產力布局
——行政區經濟向功能區經濟轉型的吳中探索
作者：江蘇省蘇州市吳中區 出版時間：2019年10月
上有天堂、下有蘇杭。蘇州市吳中區位于蘇州市區中心位置，西接太湖，擁有太湖3/5的水域面積，被稱為太湖最美麗的地方。功能區經濟是在一個自然區域內，不同行政板塊以相同或互補要素、稟賦為基礎，通過政府引導、市場導向，推動資源優化配置形成規模效益的區域一體化發展模式。近年來，吳中區緊扣“一體化”、“高質量”要求，堅持全區“一盤棋”，提出優化“一核一軸一帶”生產力布局，探索推動吳中經濟發展由行政區經濟向功能區經濟轉型。先后獲評國家級生態區、全國生態文明建設試點區、國家級生態保護與建設示范區。2018年，完成一般公共預算收入160.6億元，城鄉居民人均可支配收入達6.51萬元、3.26萬元。2019年上半年，全區完成一般公共預算收入102.1億元，同比增長9.7%，增速列蘇州大市第一方陣。實踐證明，“一核一軸一帶”生產力布局契合了吳中的發展實際，是習近平總書記“共抓大保護、不搞大開發”在吳中的生動詮釋，具有鮮明的戰略邏輯、發展邏輯、實踐邏輯。
一 戰略邏輯
“一核”即以中心城區（吳中高新區、城南街道為核心）和太湖新城為重點的中心城市核?！耙惠S”即以國家級經開區為引領，以甪直、胥口為東西兩端，串聯沿線產業園區的先進制造軸?！耙粠А奔匆試壹壎燃賲^和5A級景區為主體，以180余公里秀美太湖湖岸線為紐帶，串聯沿線古鎮古村落的生態文旅帶。
1.優化“一核一軸一帶”生產力布局是基于問題導向的倒逼之為
中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位，也是吳中謀劃新一輪發展的立足點。2001年撤市建區以來，吳中區先后確立了“山水蘇州、人文吳中”的發展定位和“發展保護兩相宜、質量效益雙提升”的發展理念，經濟社會發展不斷邁上新臺階。但對照新時代的高質量發展要求，吳中的發展仍然存在中心城區的城市品質與地處蘇州市區的中心區位不相匹配、產業發展質效與建設現代化經濟體系的要求不相匹配、環太湖地區發展與區域協調發展的要求不相匹配、民生社會事業建設與適應人民日益增長的美好生活需要不相匹配等問題。與此同時，作為江蘇省生態紅線區域最大的區（縣、市），吳中生態紅線保護區域占全區面積的87.1%，且面臨的資源環境剛性約束不斷加大。從發展現狀來看，2016年全區開發強度已達33.8%。這些問題的背后，折射的是發展方式、產業結構的問題。要實現四屆區委提出的高質量發展走在前列的要求，必須牢固樹立新發展理念，以深化供給側結構性改革為主線，進一步擺脫傳統的區內板塊各自為政、“小而全”同質競爭的路徑依賴，堅持區域統籌、一體聯動，走好以大保護推動大發展、以大發展強化大保護的發展之路。
2.優化“一核一軸一帶”生產力布局是基于比較優勢的順勢而為
吳中擁有3/5的太湖水域、180余公里太湖湖岸線，古鎮古村、文保單位、非物質文化遺產數量均列江蘇縣（區）之首，是蘇州山水資源最集中、歷史人文最薈萃的地區。經過歷屆黨委政府的持續接力，吳中經濟技術開發區躋身國家級開發區，蘇州（吳中）太湖旅游區成為國內首個以太湖為主線，串聯起太湖古鎮古村、丘陵山體、自然村落等各種類型要素的國家5A級景區，加上國家級旅游度假區、國家級西山現代農業示范園區，成為國內少有的三次產業均有國家級品牌覆蓋的區（縣、市）。特別是隨著“一帶一路”、長江經濟帶戰略的深入實施，長三角發展一體化、蘇州中心城市建設的加快推進，吳中占據蘇州市區版圖中心的地理區位優勢，“山水蘇州、人文吳中”的山水人文優勢，機器人與智能制造、生物醫療及大健康、檢驗檢測等新興產業集聚集群發展的產業后發優勢進一步凸顯。以機器人與智能制造產業為例，從機器人核心零部件到軟件開發、系統集成等方面基本形成了關鍵環節自主可控的產業鏈條。融入發展大勢，搶抓發展機遇，以與蘇州古城區無縫對接的建成區和太湖新城、國家級開發區、國家級度假區和國家5A級景區為龍頭，優化“一核一軸一帶”生產力布局，拉長“長板”、補牢“短板”，吳中區有基礎、有條件，也大有可為。
3.優化“一核一軸一帶”生產力布局是基于時代答卷的主動作為
蘇州天堂之美，在于太湖美。這是習近平總書記對蘇州的殷切期盼，也是吳中的責任所在。蘇州市委對吳中區提出了“優生態、惠民生、興產城、善治理”的發展要求。高質量發展是時代的主題，是解決發展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的關鍵。優化“一核一軸一帶”生產力布局，就是要堅持全區一盤棋，打破傳統“一畝三分地”的思維，在統籌經濟、社會、民生、生態協調發展的前提下，根據主體功能區規劃，以生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀為出發點，合理劃分中心城市核、先進制造軸、生態文旅帶的功能定位，推動各板塊科學立足發展基礎與資源環境承載能力，找準優勢，精準定位，走符合自身特點的發展道路。就是要以集聚集群集約為原則、以質量效益為中心，加快實現經濟增長動力由偏重要素驅動向創新驅動轉換、項目投資動力由偏重房地產和政府投入向偏重實體經濟和社會資本轉換、空間支撐動力由偏重新增用地向存量挖潛轉換，筑牢吳中高質量發展的厚實根基，推動吳中高質量發展行穩致遠。
二 發展邏輯
強化功能區發展概念，揚長補短，協調推進，引導承擔不同功能的區域做自己最適合、最擅長的事，做最能彰顯自身特色和優勢的事，推動各板塊特色錯位、優勢互補發展，攥起來是強有力的拳頭，伸開來五指又各有所長，形成“1+1+1＞3”的聚合效應，引領區域一體化高質量發展。
1.“中心城市核”致力“新建”與“修補”互促，重點在提升區域首位度上下功夫，引領吳中發展能級全面提升
以吳中高新區和城南街道為重點的中心城區與蘇州古城區無縫銜接，是蘇州市區向南輻射吳江城區的主通道。太湖新城是蘇州市委市政府明確打造的“一核四城”之一。中心城區圍繞“蘇州主城南中心”發展定位，搶抓蘇州地鐵和大運河風光帶建設機遇，堅持“再城市化”發展路徑，強化片區整體開發理念，以地鐵站特別是地鐵換乘站和沿大運河兩岸為重點，以點帶面，開展“城市雙修”，統籌城中村改造、社會事業和城市功能及產業迭代升級，全面融入蘇州城區同城發展，做靚吳中門戶形象。太湖新城圍繞建設21世紀蘇州城市新的形象窗口，強化“新城市、新產業、新生活”定位，力爭到2020年，推動區市政完善、建設精致、環境優美的城市形態加快展現，天鵝灣核心區靚裝出彩。把“產城融合”貫穿太湖新城建設全過程，聚焦智能制造、企業總部、生物醫藥、IT軟件、研究院等重點產業方向，探索以高水平建設集聚高端產業、匯聚高中端人才、推動高質量發展的吳中新城建設之路。發揮中心城市核的撬動作用，輻射引領木瀆、越溪、郭巷等片區城市功能升級，讓城市更智慧、生活更美好。
2.“先進制造軸”突出“產業”與“空間”聯動，圍繞關鍵領域自主可控，構建彰顯吳中高度的現代產業體系
先進制造軸是吳中實業興區的主戰場、主陣地。在產業導入上，堅持提升產業“量”的規模、補足產業“質”的短板齊頭并進。一方面，立足現有的產業優勢，以高端制造、創新研發為重點，培育壯大機器人與智能制造、生物醫療及大健康兩大主導產業集群和檢驗檢測、軟件研發等優勢產業，引領吳中制造向吳中智造轉型。另一方面，密切跟蹤新技術新產業新業態新模式發展動態，完善鼓勵新興經濟發展的長效機制，努力實現主導產業優勢明顯、特色產業百花齊放、傳統產業推陳出新，打造多元發展、多極支撐的現代產業新體系。在空間布局上，堅持“一體化布局、協同式創新”，以開發區為樞紐，以甪直、胥口為東西兩端，按一園一特色要求，梳理盤點、提升完善甪直模具產業園、吳淞江科技產業園、綜合保稅區、東太湖科技金融城、木瀆智慧工園、臨湖裝備產業園、胥口胥江工業園、光福太湖科技產業園等空間和載體，深化吳中高新區“一區三園”融合發展，引導成長初期企業向高標準廠房集中，骨干龍頭企業向產業園區集中，以產業鏈上下游配套推動產業集群集聚集約發展。
3.“生態文旅帶”堅持“加法”與“減法”并進，大力實施鄉村振興戰略，推動吳中由文旅大區向文旅強區蝶變
生態文旅帶是重要的生態敏感區，也是吳地傳統文化集聚地、旅游資源富集區。堅決在保護上做“加法”，統籌山水林田湖草等生態要素，加大美麗鄉村建設、環境綜合整治、生態修復和蘇作工藝傳承、古村古建保護力度，把原生態的山水田園風光和古鎮、古村、古建筑的歷史質感彰顯出來，真正讓人“看得見美麗、記得住鄉愁”。著力在特色產業上做“加法”，以現代農業為根基，發揮度假區和蘇州（吳中）太湖旅游區的引領作用，以共建、共享、市場化為導向，系統整合區域生態文旅資源和特色優勢，擦亮香山“文旅商小鎮”、金庭“健康生態小鎮”、光?！肮に囆℃偂?、東山“影視小鎮”、臨湖“原鄉園藝鎮”、木瀆“千年古鎮”、穹窿山“清幽智慧第一山”、甪直“神州水鄉第一鎮”等品牌，做出農文體旅融合發展厚度和新興服務業發展高度。在“減法”上，用好增減掛鉤、占補平衡、“三優三?！钡日?，加大禁建區內土地復墾、生態修復、高標準農田建設力度，騰出建設用地指標有償調劑到開發區等重點開發區域，提升土地利用質效，真正實現以建設“減法”換生態“加法”、效益“加法”，用綠水青山做大金山銀山。
三 實踐邏輯
堅持系統化思維、注重規律性把握，從政策機制引導保障、基礎設施快捷聯通、產業發展特色互補、民生事業共建共享等方面入手，強化區級層面統籌，突出四個強化，充分挖掘各板塊發展潛力、激發各功能區發展活力，推動形成全區一體化、板塊差異化、資源利用最優化和整體功能最大化的發展格局，譜好吳中“優生態、惠民生、興產城、善治理”高質量發展新篇章。
1.強化政策機制引導保障
堅持問題導向、目標導向。一是用好考核指揮棒，完善板塊差異化考核機制。2012年，在省內率先提出不簡單“以GDP論英雄”，探索板塊差異化考核，對開發區和重點經濟發展板塊提高自主創新、工業經濟、招商引資等經濟工作考核分值，對度假區和東山鎮加大生態建設考核指標權重，降低經濟發展的相關指標分值。2017年，對度假區和東山鎮增設文體旅游、會務會展等重點工作。2018年，繼續降低度假區和東山鎮財政增收、拆遷安置、重點項目建設、社會資本投資、招商引資等經濟工作分值，同時加大環境保護、生態建設與土地復墾、文旅、會展產業發展等方面的考核權重。通過考核指揮棒，引導各板塊按“一核一軸一帶”的功能定位差異發展、特色發展。二是按照集中財力辦大事原則，調整鎮（區）財政體制。出臺《關于調整鎮（區）財政體制的意見》、《關于調整鎮（區）土地出讓收入分配結算辦法的意見》，進一步明晰區級和鎮（區）財權和事權。如將軌道交通建設資金及營運補貼、區級投資主體的重（點）大基礎設施項目的建設資金等納入區級財政保障，確保重點工程建設和社保等民生支出得到有力的財力保障。同時加大區級一般轉移支付力度，如對鎮（區）分成財力低于剛性支出的差額實行基本運轉補助，保障環太湖生態文旅帶內的鄉鎮剛性支出，對年度工業稅收占比超區平均占比的鎮（區）按當年完成國內增值稅的0.5%予以發展補助等，鼓勵相關板塊大力發展先進制造業，筑牢實業興區根基。三是圍繞優化發展空間，創新建設用地指標轉移利益共享機制。出臺《關于加快土地利用方式轉變全面促進節約集約用地的若干意見》，明確中心城市核和先進制造軸區域著力推進拆遷騰退、更新改造等工作，優化土地利用結構，明確生態文旅帶大力推行“加減法”，強化耕地保護，加強土地復墾整治等工作，壓縮建設用地規模。對騰出的建設空間和用地指標，實行有償調劑，推動實現有限的空間資源在全區范圍內節約集約、高效利用和提升環太湖板塊內生發展水平的有機統一。以2018年為例，環太湖區域騰出各類指標近3000畝，其中金庭鎮獲得指標調劑收益1.2億元?！凹訙p法”通過利益共享機制，同步解決環太湖板塊財力薄弱、重點開發板塊空間緊缺等問題，推動有限的空間資源在全區范圍內節約集約和高效利用，促進環太湖板塊內生發展水平的作用加快顯現。
2.強化基礎設施快捷聯通
區域聯動，交通先行。一是致力推進內通外連。堅持以樞紐型、功能性和網絡化的基礎設施建設為重點，著力構建對外無縫銜接蘇州市域交通、對內暢通區內各板塊的立體交通網絡體系。根據不完全統計，僅“十二五”以來，吳中區就先后投入近200億元，建成通車中環快速路吳中區段等18條主干道，基本實現鄉鎮15分鐘上高速，中心城區半小時抵達度假區中心區的目標。2017年9月，集生態、旅游、交通于一體的180公里環太湖沿湖公路實現大貫通，為環太湖生態文旅帶聯動發展奠定了堅實的交通基礎，預計到2020年，全區基本建成“一線、二環、三高、四快、八橫、九縱”的綜合交通網絡。二是強化地鐵引領作用。結合“一核一軸一帶”生產力發展布局，堅持地鐵線路站點規劃“以我為主”對上爭取，1號線、2號線和4號線及支線投入運營，在建及規劃的3號線、5號線、6號線、7號線建成后，將有37個站點覆蓋全區城鄉。充分利用地鐵帶來的人流、物流、資金流效應，加快地鐵站點特別是地鐵換乘站點周邊地塊綜合開發、城市更新，以點帶面，提升城市建設品質，推動地鐵建設與城市經濟相生相榮、同頻共振。三是完善公共交通體系。結合地鐵建設，編制公交線網優化三年行動方案，深化公共交通出行頂層規劃，加大公交設施投入。截至2019年7月底，全區已開通常規線、社區巴士線、高峰線、快線和夜線等公交線路133條，公交線路里程約3000公里，公交候車亭2436個，公交首末站90個，服務城區、鄉鎮、農村居民出行的三級公交網絡基本建成，以地鐵為主、公交為補充的現代公共交通體系日益完善。
3.強化產業發展特色互補
中心城市核重點發展城市經濟，先進制造軸重點發展機器人與智能制造、生物醫療及大健康兩大戰略性主導產業和檢驗檢測、軟件研發等優勢生產型服務業，生態文旅帶堅持農文旅融合做特做強“旅游+”、新興服務業，推進產業集群集聚集約發展。一是突出招商引智強鏈補鏈建鏈。出臺招商引資三年行動計劃（2018～2020年），創新招商機制，推動招商由傳統的語種類別招商向針對產業門類精準招商提升。堅持區內招商信息共享，鼓勵招商項目異地落戶，按“一核一軸一帶”分布集聚，形成產業集群的極化效應。創新基金招商模式，金控公司、開發區、高新區分別與知名投資機構合作設立產業基金，撬動社會基金，引導創新能力強、市場空間大的高成長性企業落戶。2018年，全區新設市場主體超3.4萬戶。截至2019年7月底，全區企業數達到18.8萬家。二是突出自主可控提升產業質效。實施企業掛牌、上市“211”工程，提出“十三五”期間，上市公司新增20家，上市公司及新三板掛牌企業總數達100家。聚焦主導產業，堅持以產引才、以才促產、產才融合，聚天下英才而用之。以市場為導向，與國內外知名大院大所合作共建創新平臺，支持有條件的企業到上海、南京等科教發達地區創設研究中心，鼓勵龍頭企業加大自主創新力度。機器人與智能制造產業以綠的諧波、匯川技術、科沃斯、賽騰精密等龍頭企業為引領，以賽迪研究院蘇州分院、蘇州智能制造研究院、蘇州高端智能制造協同創新中心等創新平臺為支撐的從核心零部件、本體制造、系統集成到終端應用的全產業鏈加快形成。檢驗檢測產業已集聚了蘇州電科院、中認英泰、國家信息網絡產品質量監督檢驗中心、藥明康德等一批業內龍頭企業，在高低壓電器、電子信息、食品藥品、絲綢服裝、生物醫藥等領域的檢驗檢測優勢日益突出。三是突出強化土地要素供給保障。以編制新一輪城鄉協調發展規劃為抓手，圍繞“一核一軸一帶”生產力布局，統籌城鄉建設用地空間布局。編制《吳中區“三優三?！睂ｍ椧巹潱?018～2024年）》，預計未來六年全區拆舊規模為1.2萬畝，可產生新增建設用地指標1.09萬畝，配比產生空間指標7686畝。把重點地塊拆遷清障列為重中之重，僅2018年以來，截至2019年6月底，全區合計征拆4862戶、399.38萬平方米，騰出發展空間近萬畝，有效保障了基礎設施、重點項目、重要產業和民生項目用地需求。樹立“畝均論英雄”導向，創新存量低效工業用地盤活方式，探索政府回購、企業自主改造、幫助企業整體招租、引進社會資本再開發等多種途徑，推動工業經濟“退二優二”。建立招商項目供地預審制，提高項目用地門檻，確保有限的資源發揮最大的效益。
4.強化民生事業共建共享
堅守以人民為中心的發展理念，從老百姓最關注的熱點、難點和痛點出發，補短板、惠民生，促和諧、保穩定。一是推進公共服務優質均等。加大公共財政向民生領域、公共服務傾斜力度，民生支出占一般公共預算支出比重從2012年的56%升至2018年的73.3%，2019年上半年達到75.4%。全面推進學校新（改）擴建，近三年來建成投用31所中小學、幼兒園，預計“十三五”期間，全區新改擴建學校70所，總投資75.1億元。系統推進健康吳中“531”系列行動計劃，啟動實施醫療衛生資源擴容提質，完善分級診療制度，不斷提升區域醫療衛生服務能力。穩步推進居家和社區養老社會化，健全完善養老服務體系。結合鄉村振興，加快推動教育、文化、衛生等優質資源向農村延伸覆蓋。有序引導科技人才和工商企業家整合鄉村要素資源，推動工農互促、共同繁榮，加速城鄉融合發展。二是推進生態環境協同保護。每年將預算內可用資金的10%左右用于太湖治理，先后獲評國家級生態區、國家級生態保護與建設示范區等殊榮。啟動實施生態環境提升三年行動計劃（2018～2020年），研究探索、規劃建設蘇州生態涵養發展實驗區，進一步統籌山水林田湖草系統治理。充分發揮生態補償機制的引導作用，自2010年以來，累計撥付市、區兩級生態補償資金超9億元。以中央、省環保督察整改為倒逼，深入推進“263”等環保專項行動，加強“散亂污”企業和突出環境問題整治，從源頭上為生態環境減負。健全太湖“五位一體”長效管理機制，大力宣傳環保志愿者行動，努力讓保護太湖、保護生態環境成為全區上下的自覺行動。三是推進社會治理無縫覆蓋。堅持“互聯網+大數據”思維，以“網格化+扁平化”治理為方向，探索建立社會綜合治理聯動機制。截至目前，全區745平方公里陸域范圍共劃分成887個基礎網格，每個網絡均配備了網格長、網格指導員、協管員、參與員、巡查員，努力實現以網格的“小平安”匯聚社會的“大穩定”，“網格+網絡”工作模式在全省推廣。深化運用社會穩定風險評估、不穩定因素排查預警、“五位一體”合成維穩、治安重點地區和突出問題排查整治、信訪工作聯席會議等機制，從源頭上、制度上、長效上預防管控?？偨Y推廣人民調解協會專業團隊參與太湖圍網拆除糾紛調處工作的經驗做法，推動更多的社會組織投入到人民調解、法治宣傳、公共法律服務中去，確保各類不安定因素鈍化在基層，將其消滅在萌芽狀態。
